行政复议决定书 番禺府行复〔2024〕11号

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2024〕11号

　　申请人：石某某。

　　被申请人：广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处。

　　申请人不服被申请人于2023年12月14日作出的粤穗番综（洛浦）处字〔2023〕5*号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），向番禺区人民政府申请行政复议一案，番禺区人民政府已依法立案受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

　　申请人称：

　　我于2023年12月14日收到被申请人作出的《行政处罚决定书》，没有审批手续，并非我的主观恶意，被申请人作出决定书应当考虑广州市番禺区洛浦街**村**南路3*号（以下简称涉案房屋）建设的历史性原因，如此作出处罚方式严重违反合理行政原则，并且此份《行政处罚决定书》的作出系在广州市番禺区洛浦街**村旧村庄更新改造项目的实施过程中作出，其处罚方式严重降低了我的合法权益，明显不当。

　　首先，被申请人作出的《行政处罚决定书》处罚方式不当，不具备合理性。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”本案中，涉案房屋于2011年建设，当时是经过村委会现场勘察划定建房的四至界限后，才重新进行的建设，且当时村委会是默认可以盖五层的。本村中也并非我一户是这样的情况，而是同村村民均属于类似情况。当时我是基于对村委会的信任建设了房屋，也并不知晓后续需要办理什么手续。因此，我并不存在违法的主观恶意，我的行为也没有影响村集体的利益和农业建设，被申请人在作出《行政处罚决定书》之前应考虑涉案房屋的行为的历史性原因，以及我是否具有主观过错。

　　我认为合理行政原则是指行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。表现为公平公正原则、考虑相关因素原则和比例原则。被申请人完全可以采用多种方式实现行政目的，比如补办完成建设手续等，被申请人应当考虑到相关因素，采取的措施和手段应当必要、适当，应当避免采用损害我权益的方式。因此，即使我的行为存在不当之处，情节显著轻微，没有明显社会危害，被申请人责令我限期拆除涉案房屋并处以罚款明显违反了合理行政原则。以此行使行政执法权利，将导致社会矛盾激化。

　　其次，被申请人作出的《行政处罚决定书》执法目的不当。据国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电〔2023〕42号）文件精神，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。但本案中，我的房屋自2011年建设后到被申请人作出《行政处罚决定书》之前也未收到相关部门补办手续的通知。直到现在广州市番禺区洛浦街**村旧村庄更新改造项目的实施，才对我作出《行政处罚决定书》，认定我三层以上房屋均不具备消除影响的条件，并对申请人也作出了罚金处罚。从此份《行政处罚决定书》的处罚方式和作出时间可以看出，其作出《行政处罚决定书》的目的系为了配合广州市番禺区洛浦街**村旧村庄更新改造项目的实施，从而达到减损我的权益，减少开发商对此次项目实施所负担资金的目的，其执法目的不当，未保障我作为一般公民的合法权益。

　　综上，被申请人作出的《行政处罚决定书》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

　　被申请人答复称：

　　第一，我街道具有依法查处违法建设的相关职责。

　　《广州市违法建设查处条例》第四条第（一）、（二）款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府［2021］9号）规定，全市各镇人民政府和街道办事处自2021年9月15日起实行综合行政执法，其中第一项规定了广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录（行政处罚权事项）；第二项说明上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施，其附件第434项载明未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证建设的行政处罚权下放由各镇街行使。我街道作为属地街道办事处，具有巡查、监管、发现和制止、查处违法建设的职责。涉案房屋在我街道辖区，经查，涉案房屋已构成违法建设，我街道依法对其作出并向申请人送达《行政处罚决定书》，符合事实和法律法规规定。

　　第二，本案违法事实清楚，我街道作出《行政处罚决定书》内容和程序合法，申请人认为我街道执法目的不当不符合事实。

　　（一）案件查处基本情况。

　　2023年5月8日，我街道前往涉案房屋检查，发现涉案房屋目测层高六层，因检查时无人在场，为查明情况，开展现场拍照取证、初步丈量，并在涉案房屋以张贴方式发出《协助调查通知书》［粤穗番综（洛浦）协字［2023］5**号］，要求申请人次日携带相关报建审批文件前来协助调查。5月11日，我街道委托广州市城市规划勘测设计研究院前往涉案房屋对基底面积、建筑面积进行外围测量。5月18日，经我街道申请广州市不动产登记查询，原《房屋产权证》上有效记载的层数为二层，建筑面积181.2平方米。5月22日，我街道复查，确认涉案房屋为5层加梯间，并拍照取证。因申请人未前来配合调查，5月29日，我街道前往涉案房屋所在**村民委员会调查，经了解，涉案房屋系宅基地上建房，存在超出分配面积、占地建房的情况，且未向村委提供相关报建审批文件。7月，我街道向广州市规划和自然资源局番禺区分局发函，就涉案房屋征询规划专业意见，得到“涉案房屋在用地权属范围内三层加不大于20平方米的天面梯间的建筑属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，其他建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”的答复。8月4日，针对能否对涉案房屋超出证载面积部分补办宅基地用地手续问题，我街道向广州市番禺区农业农村局咨询，得到占地面积超过80平方米的房屋，不符合现行农村宅基地审批管理政策要求的答复。9月7日，我街道向申请人发出《违法建设法律后果告知单》、《行政处罚告知书》（粤穗番综（洛浦）告字［2023］5*号），因申请人拒绝签收，我街道依法邀请见证人签名见证并留置送达，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。9月12日，广州市城市规划勘测设计研究院出具《广州市违法建设测量记录册》，确认涉案房屋共计5层加梯屋，实际测量基底面积为107.62平方米，超出原房产证建设许可88.2平方米的范围；实际测量建筑面积为644.68平方米，超出原房产证建设许可181.2平方米的范围，属于占用村集体土地进行建设。9月13日，申请人向我街道提交书面《陈述、申辩意见》。9月15日，我街道根据申请人的申请发出《行政处罚听证通知书》，告知其举行听证的时间、地点及相关规定，但申请人并未按期出席听证。12月14日，我街道依法作出《行政处罚决定书》，并以留置送达的方式送达申请人，并在次日张贴《限期拆除违法建设公告书》。因申请人一直未按照要求拆除违法建设、缴纳罚款，我街道又在2024年1月2日向申请人发出《催告书》（粤穗番综（洛浦）强催字［2023］5*号）、《违法建设法律后果告知单》及《关于搬出财物和配合处理违法建设的通知》。

　　（二）涉案房屋属于未取得建设工程规划许可手续的违法建设。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”申请人所建房屋没有办理任何规划报建手续，超出了农村建房的相关标准，且涉嫌侵占了村集体土地。因此，我街道依法对本案进行客观调查并制发文书，申请人的违法事实清楚、证据确凿，我街道作出的行政处罚决定理由充分、程序合法。

　　第三，经我街道调查、核实相关情况，涉案房屋部分建筑不具备采取改正措施以消除影响、补办用地手续的条件。

　　（一）涉案房屋部分建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”以及《广州市违法建设查处条例》第十九条“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部门的意见，其中认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当与城乡规划行政管理部门取得一致意见”之规定，结合涉案房屋经专业测量及规划部门专业意见，涉案房屋存在无法采取改正措施消除影响的部分建筑共计350.48平方米，对于该部分建筑，应按照《广州市违法建设查处条例》第二十条“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”之规定，责令限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除。剩余属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的部分建筑面积为294.2平方米，对于该部分建筑，应按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”之规定进行处罚。上述处罚依据和标准，我街道已在《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》中载明，并依法送达申请人。

　　（二）涉案房屋占地面积超过宅基地规划范围，不符合补办手续。

　　根据广州市番禺区农业农村局的回复，占地面积超过80平方米的房屋，不符合现行农村宅基地审批管理政策要求。因此，涉案房屋不符合补办宅基地用地手续的条件，我街道不存在申请人提出的违反合理行政原则、执法目的不当的情形。

　　第四，我街道作出案涉行政处罚决定适用法律正确、量罚适当，不存在申请人所称“处罚方式不当”“不具备合理性”。

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权量化细化基准表》第2.1项：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的违法建设，以自用居住为目的的、尚可采取改正措施消除影响的限期改正，处建设工程造价6％至8％罚款之规定，同时考虑到涉案房屋超出规划部分已无法补办宅基地用地手续，我街道分别对申请人作出限期拆除，按上述基准的一般裁量档次进行罚款的决定，量罚适当。

　　另，我街道考虑到涉案房屋建设较早及使用现状，并未实际采取强制拆除行为，而是向申请人发出催告书、《违法建设法律后果告知单》及《关于搬出财物和配合处理违法建设的通知》，要求其将违法建筑部分进行整改，而申请人多次抗拒我街道的正常检查，拒不配合调查、拒绝接收相关执法文书，不符合我国《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”中规定的可以不予行政处罚的情况。因此，我街道不存在申请人所述的处罚方式不当的情况。

　　因此，我街道作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，量罚适当，请求区政府依法驳回申请人的复议申请。

　　本府查明：

　　2023年5月8日，被申请人前往涉案房屋检查，发现涉案房屋目测层高六层，因检查时无人在场，为查明情况，被申请人工作人员开展现场拍照取证、初步丈量，并在涉案房屋以张贴方式发出《协助调查通知书》，要求申请人次日携带相关报建审批文件前来协助调查。5月11日，被申请人委托广州市城市规划勘测设计研究院前往涉案房屋对基底面积、建筑面积进行外围测量。5月18日，被申请人申请涉案房屋不动产登记查询，原《房屋产权证》上有效记载的层数为二层，建筑面积181.2平方米。5月22日，被申请人复查，确认涉案房屋为5层加梯间，并拍照取证。申请人未前来配合调查，5月29日，被申请人前往涉案房屋所在**村民委员会调查，经了解，涉案房屋系宅基地上建房，存在超出分配面积、占地建房的情况，且未向村委提供相关报建审批文件。7月，被申请人向广州市规划和自然资源局番禺区分局发函，就涉案房屋征询规划专业意见，得到“涉案房屋在用地权属范围内三层加不大于20平方米的天面梯间的建筑属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，其他建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”的答复。8月4日，针对能否对涉案房屋超出证载面积部分补办宅基地用地手续问题，被申请人向广州市番禺区农业农村局咨询，得到“占地面积超过80平方米的房屋，不符合现行农村宅基地审批管理政策要求”的答复。9月7日，被申请人向申请人发出《违法建设法律后果告知单》、《行政处罚告知书》，申请人拒绝签收，被申请人依法邀请见证人签名见证并留置送达，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。9月12日，广州市城市规划勘测设计研究院出具《广州市违法建设测量记录册》，确认涉案房屋共计5层加梯屋，实际测量基底面积为107.62平方米，超出原房产证建设许可88.2平方米的范围；实际测量建筑面积为644.68平方米，超出原房产证建设许可181.2平方米的范围，属于占用村集体土地进行建设。9月13日，申请人向被申请人提交书面《陈述、申辩意见》。9月15日，被申请人向申请人发出《行政处罚听证通知书》，告知其举行听证的时间、地点及相关规定，申请人拒绝签收。12月14日，被申请人作出《行政处罚决定书》，以留置送达的方式送达申请人，并在次日张贴《限期拆除违法建设公告书》。因申请人一直未按照要求拆除违法建设、缴纳罚款，被申请人于2024年1月2日向申请人发出《催告书》、《违法建设法律后果告知单》及《关于搬出财物和配合处理违法建设的通知》。

　　另查明，涉案房屋《房屋产权证》上记载的登记时间为2001年1月9日，权利人石某泉，层数为二层，建筑面积181.2平方米。申请人于2010年、2011年间将原房屋拆除重建，新涉案房屋为地上五层加梯屋房屋，基底面积107.62平方米，总建筑面积644.68平方米。

　　申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，向本府申请行政复议。

　　本府认为：

　　《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土、房屋、建设、市场监督管理、卫生、生态环境、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）的附件《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录（行政处罚权事项）》第434项规定：“对未取得建设工程规划许可证；未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚由市规划和自然资源局各区分局调整到各镇街执行。”据此，被申请人有权对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行行政处罚。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”在本案中，有被申请人提供的现场照片、协助调查通知书、调查笔录、涉案房屋产权资料、违法建设测量册等证据证明申请人未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为，被申请人依据相关问题调查情况对其作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本府予以支持。申请人申请行政复议的主张理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处作出的粤穗番综（洛浦）处字〔2023〕5*号《行政处罚决定书》。  

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二四年二月二十九日