行政复议决定书 番禺府行复〔2024〕154号

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2024〕154号

　　申请人：李某。

　　被申请人：广州市番禺区南村镇人民政府。

　　申请人不服被申请人于2024年1月22日作出的南云复〔2023〕10**号《关于祖屋确权问题的答复》（以下简称《答复》），向番禺区人民政府申请行政复议一案，番禺区人民政府已依法立案受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《答复》，责令被申请人重新作出处理。

　　申请人称：

　　我认为被申请人作出的《答复》没有直面《报告》的核心，未能客观公正地调解矛盾，解决问题，反而选择性执法，违反执法程序，集中体现在以下的两个方面：

　　第一，《答复》中引用原国家土地管理局发行于1995年的行政法规《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条第一款，并以此条款判定我家对祖宅有权属争议的部分“使用权不确定”这个判定是错误的，因为被申请人在执行《确定土地所有权和使用权的若干规定》这个行政法规的过程中违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条、第六十二条以及第七十六条的规定。被申请人既没有尽到告知的义务，也剥夺了我陈述、申辩的权利，亦未经合法程序就判定我祖宅有权属争议的部分宅基地的“使用权不确定”就是非法无效的。在八七年宅基地普测确权时**洞村就未尽对我父亲的告知义务，后又推诿责任，未能协助我父亲补办手续，导致我父亲错失为其祖宅办理完整确权的机会。

　　第二，《答复》避重就轻，选择性执法，完全没有回应我《报告》和《补充文件》中提出的核心诉求：落实《粤侨办〔2011〕3号》文件中承诺保护华侨、华人在农村祖宅和宅基地权益的相关政策，维护我在**洞村的祖宅宅基地的合法权益。《粤侨办〔2011〕3号》文件是2011年制定，现行有效的维护华侨、华人在农村宅基地权益的专项指导性政策文件，为解决华侨、华人祖宅的历史问题提供了一个良好的政策工具。我家祖宅的历史和现实情况完全符合落实《粤侨办〔2011〕3号》文件政策条件。原因如下：1.我是祖籍为广州市番禺区**洞村的加拿大籍华人；2.我一家继承位于**洞村的祖宅，村中四邻、兄弟皆无异议；3.祖宅包括广州市番禺区南村镇**洞中**大市街2*号及南村镇**洞中**大市街2*号（以下简称案涉地块）土改后归我家使用，虽然无法查到完整的权属历史档案，但都曾登记在我父亲名下；4.在**洞村的旧改综合平面图上，案涉地块上标注的业主名字也显示为我父亲和我祖父的名字；5.案涉地块都被部分拆除，但被拆除房屋的基础还在，其布局证明27号和29号曾是一个完整的宅子；6.祖宅中被拆除的部分至今还有外墙围闭，并一直被我家用作种养的庭院，使用权从未改变过。我家位于**洞村的祖宅从民国至今已经传承了五代人，未能完成祖宅宅基地确权的主要原因有三：1.七十年代，**洞村趁我父亲在外工作，以生产队需要生产资料为由，未获我父亲同意就拆除了祖宅27号厨房部分和29号的后宅，拆除后并未对我父亲作任何补偿；2.八七年农村宅基地普测确权时，**洞村未尽到对我父亲的告知义务，我父亲在外奔波工作，直到次年回乡祭祖才知情，错过了确权的机会，此后我父亲多次要求村里补办手续，**洞村多方推托，未能尽力协助补办；3.基层政府未尽到妥善保管历史文档的义务，导致大部分历史权属文件丢失，档案部只查询得到简单的信息，27和29号都在我父亲名下，但历史权属文档已多有缺失。

　　综上，被申请人作出的《答复》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《答复》，并责令其重新作出处理。

　　被申请人答复称：

　　第一，对于华侨（华人）申请恢复使用宅基地的申请，法律法规并未对村民小组、村委会设定应当同意的法定义务，我镇对**洞村的“不同意”，不具有监督的法定职权，《答复》对其合法权益不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。

　　2023年12月5日，我镇收到了区信访局的《信访事项转送函件》，来函附有申请人的《来访登记表》，并附有《关于请求广州市番禺区政府依法行政，……维护李某先生在**洞村的祖宅宅基地合法权益的报告》等资料。该报告中申请人主张，“李某一家在**洞村继承拥有一祖宅，该祖宅从清末至今一直归李某一家使用，此祖宅包括前宅、后宅和侧面厨房和柴房三个部分”，其认为**洞村不为其办理“后宅”、“侧面厨房和柴房”的宅基地确权，违反了《广东省国土资源厅、广东省人民政府侨务办公室关于切实维护华侨在农村的宅基地权益的若干意见》（以下简称《若干意见》），要求“督促南村镇**洞村能实事求是、尊重历史、尊重现实，遵守国家制定的相关的政策文件，公正、公开地回应李某落实其祖宅宅基地的权益的合情、合理、合法诉求”。

　　《若干意见》第三条针对的是房屋尚存的情况下，如何确定宅基地使用权；第四条针对的是原房屋拆除或坍塌，如何恢复使用原宅基地。申请人未明确其诉求依据的具体条款，结合其提交材料中抬头为“**洞村村民委员会”的《恢复李某先生祖宅宅基地使用权的申请报告》中所述的“李某先生向**洞村委会正式提交请求恢复李某先生祖宅第二部分（中**大市街2*号东侧的2*号院落）、第三部分（中**大市街29号南侧的后院落）宅基地使用权”，其诉求的依据应当是指《若干意见》第四条，即：“华侨原在农村的房屋拆除或坍塌，原宅基地未安排他人使用的，经当地村民小组和村委会同意，乡（镇）人民政府审核，报县级以上人民政府批准，可将原宅基地恢复使用，宅基地面积不能超过政策规定的当地村民每户用地标准；原宅基地已安排他人使用的，原则上不再安排宅基地。……符合前款规定取得土地使用权的华侨可凭当地村小组和村委会的证明、县级以上人民政府的批复等相关材料申请土地登记。”

　　本案中，申请人认为**洞村不为其办理“后宅”、“侧面厨房和柴房”的宅基地确权，违反了《若干意见》。我镇认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”对于村民委员会不履行法定义务的，我镇确有监督并责令改正之职权，但前提是法律、法规对村民委员会设定了义务。就本案所涉及的华侨（华人）申请恢复使用宅基地而言，《若干意见》第四条仅规定须“经当地村民小组和村委会同意”，未规定村民小组和村民委员会应当同意，也未规定村民小组和村民委员会在何种情形下应当同意。由此可知，对于此种申请，《若干意见》并未对村民小组和村民委员会设定应当同意或者附条件同意之法定义务，对于村民小组、村民委员会的“不同意”，我镇不具有审查其合法性的判断余地，不具有对此进行监督、责令改正的法定职权。

　　因此，虽然申请人提交的《关于请求广州市番禺区政府依法行政，……维护李某先生在**洞村的祖宅宅基地合法权益的报告》具有履职申请之外观，但我镇并不具有依照其申请予以处理的法定职权。申请人向不具有法定职权的行政机关提出的履职申请，并不符合履职申请的构成要件，行政机关对此作出的答复行为，对申请人的合法权益不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。

　　第二，即便不考虑村民小组、村民委员会是否同意的问题，申请人亦不得适用《若干意见》第四条申请使用宅基地。

　　（一）案涉地块已纳入**洞村全面改造范围，现旧改批复、改造实施方案已生效，**洞村客观上不具备实施《若干意见》第四条的条件。《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》（穗府办规〔2020〕18号）第（十二）条规定：“改造实施方案已经批准的……在城市更新改造策划和实施方案中衔接落实村（居）民住房需求，建设公寓式住宅，不得新增村（居）民住宅用地，但存量住宅可以进行原状维修。”据此规定，对于改造实施方案已经批准的村庄，只能对存量住宅进行原状维修，而不得新增住宅用地。

　　早在2022年11月10日，番禺区城市更新局已作出《关于广州市番禺区南村镇**洞村更新改造实施方案的批复》（番更新复（〔2022〕*号），且《广州市番禺区南村镇**洞村更新改造实施方案》在2022年12月27日获表决通过生效实施，据此，**洞村已经不得再新增住宅用地。而且，在《广州市番禺区南村镇**洞村更新改造实施方案》中，案涉地块所在范围的规划用途是村集体物业用地。在实施方案生效后，将案涉地块作为宅基地使用，显然属于违反规划用途。因此，**洞村客观上不具备实施《若干意见》第四条的条件。

　　（二）即便不考虑**洞村旧改批复、改造实施方案已生效这一事实，申请人也不得适用《若干意见》第四条申请使用宅基地。

　　首先，申请人并未提供有效证据证明其主张的“后宅”、“侧面厨房和柴房”原本是宅基地。即便原本是宅基地，空置的宅基地亦不能继承，自然资源部《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》明确：“农村宅基地不能被单独继承。”在其父亲去世后，申请人不能继承该空地。更何况，申请人未证明其是李某明的唯一继承人。

　　其次，《若干意见》第四条，亦体现了对前述原则的遵循，“华侨原在农村的房屋”中的“华侨”，与“符合前款规定取得土地使用权的华侨”中的“华侨”，指的是同一主体，后者并不包括前者之继承人。只有华侨本人原在农村的房屋拆除或坍塌，才具有适用此条规定，恢复使用的可能。本案中，即便假设案涉土地上原有的是李某明之住宅，但该房屋在上世纪70年代已被拆除，此时李某明尚且在世，该被拆除房屋是李某明之房屋，而非申请人之房屋，申请人不得依据《若干意见》第四条规定，申请恢复使用该土地。

　　最后，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。我国农村宅基地分配以一户一宅为原则，华侨或华人也不得例外。在申请人未明确放弃继承登记在李某明名下的**洞村**街2*号房屋的情况下，其另行申请使用宅基地，显然没有法律依据。

　　第三，《答复》的作出程序合法。

　　《信访工作条例》第三十一条规定：“对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：……（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”第三十四条规定：“对本条例第三十一条第六项规定的信访事项应当自受理之日起60日内办结；”我镇于2023年12月5日收到区信访局的《信访事项转送函》，于12月12日作出《受理告知书》，12月13日邮寄送达给申请人。于2024年1月22日作出《答复》，并于1月27日邮寄送达给申请人，未超出法定期限，程序合法。

　　综上，申请人的复议请求没有事实和法律依据，请求区人民政府予以驳回。

　　本府查明：

　　2023年12月5日，申请人通过来访方式向番禺区信访局提出信访事项“责成番禺区南村镇政府和南村镇**洞村村委就申诉人李某在南村镇**洞村的祖宅的确权一事中落实《粤侨办〔2011〕*号，关于切实维护华侨在农村的宅基地权益的若干意见》文件中维护华侨在农村的祖宅，宅基地的合法权益的政策。督促番禺区南村镇和南村镇**洞村村委实事求是，尊重历史，尊重现实，依法行政，维护国家信用，以《粤侨办〔2011〕*号》文件的政策为指引，公开公正地回应李某对其祖宅确权的诉求。”番禺区信访局于同日将该信访事项转送给被申请人。被申请人收到《信访事项转送函》后，于12月12日作出《受理告知书》，12月13日邮寄送达给申请人。经核查后，于2024年1月22日作出《答复》，载明“你反映的‘侧面厨房和柴房’及‘后宅’，仅‘侧面厨房和柴房’处目前实际存在一间占地近十平方米的瓦房，而所谓的‘侧面厨房和柴房’及‘后宅’其余部分为生有杂草的空地，并未建有房屋。且《申请报告》未提供任何合法权属证书或建房相关批准文件，无法确认‘侧面厨房和柴房’及‘后宅’的合法权属人。根据原国家土地管理局所印发且现行有效的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号，下称‘《规定》’）第五十二条第一款：‘空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。’你反映的‘侧面厨房和柴房’及‘后宅’已于上世纪七十年代拆除，房屋坍塌、灭失的时间已经远超《规定》所规定的两年。截至本函发出之日，第二部分、第三部分大部分均为空地，依法无法确权。综上所述，**洞经济社无权在无合法权属证明文件或建房相关批准文件的前提下，对你反映的‘侧面厨房和柴房’及‘后宅’的土地使用权予以确认。但基于尊重历史、和谐改造、公平合理的原则，**洞经济社亦愿意在你进一步提供合法、有效的房屋权属证明文件后，依法按已表决通过的项目拆迁补偿安置方案进行资料审核、落实房屋拆迁补偿安置事宜。”并于1月27日将《答复》邮寄送达给申请人。

　　另查明，广州市番禺区南村镇**洞村村民委员会于2023年12月14日作出《<要求对李某祖宅空地测量保留证据的报告>之复函》，载明“一、我村此前已发函回复，亦在广州市番禺区南村镇人民政府于2023年11月29日组织的协调会上强调：你方所主张的‘李某祖宅空地’，并未查得任何合法权属证书或建房相关批准文件，无法确认其合法权属人。且上述土地已维持空地的状况多年，但一直未恢复使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第五十二条第一款之规定，我村亦无法确定上述土地的土地使用权。二、基于上述情况，在你方并未提供上述土地合法权属文件的前提下，我村及**洞旧村改造实施主体广州越冠房地产开发有限公司并无义务配合实施你方所主张的土地测量取证工作”。

　　申请人不服被申请人作出的《答复》，向本府申请行政复议。

　　本府认为：

　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条第（三）项的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，被申请人有权受理和处理申请人提出的信访事项。在本案中，被申请人收到申请人的信访事项，对申请人反映的事项进行调查后在法定期限内作出《答复》，并无不妥，本府予以支持。申请人申请行政复议的理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人广州市番禺区南村镇人民政府作出的南云复〔2023〕10**号《关于祖屋确权问题的答复》。

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二四年五月六日