行政复议决定书 番禺府行复〔2024〕504号

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2024〕504号

　　申请人：朱某某。

　　被申请人：广州市番禺区人民政府某某街道办事处。

　　申请人不服被申请人对其房屋楼顶强制拆除行为，向番禺区人民政府申请行政复议一案，番禺区人民政府已依法立案受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　确认被申请人强制拆除行为违法。

　　申请人称：

　　第一，被申请人在下发《督促限期整改告知书》后就上门强制拆除，没有走完该有的流程。

　　第二，被申请人在强拆期间声称是上级单位要求在限期内拆除，完全是为了应付上级任务所为。

　　第三，被申请人执法不公，选择性执法，在小区内挑选几户拆除应付上级任务，其他栋完全不管不理。

　　第四，拆除后严重影响我家居住，漏水严重。

　　综上，被申请人强制拆除房屋行为错误，请求区人民政府确认被申请人行为违法。

　　被申请人答复称：

　　第一，我街具有查处擅自占用物业共用部位、违法建设和消防违法行为的相关职责。

　　《广州市违法建设查处条例》第十六条规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）规定，全市各镇人民政府和街道办事处自2021年9月15日起实行综合行政执法，其中第一项规定了广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录（行政处罚权事项）；第二项说明上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施，其附件第32项、第434项分别载明擅自占用、改建共用部位的、未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证建设的行政处罚权下放由各镇街行使。《广东省消防工作若干规定》第三十九条规定：“具有消防监管执法职能的部门可以根据实际需要，在法定权限内委托乡镇人民政府、街道办事处或者其他有关组织对有关违反消防安全管理的行为依法实施行政检查和行政处罚。”根据《广州市人民政府关于推进镇街消防行政执法工作的实施意见》（穗府函〔2022〕15号）、《番禺区消防救援大队行政执法事项委托协议》《补充协议》，明确委托镇街消防行政执法事项清单共24项，其中包括《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第三项和第二款提到的“占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的”行政处罚。另外，根据《广州市消防规定》第三十三条第二款“镇人民政府、街道办事处应当对辖区内的租赁房屋、老旧建筑、经营性自建房、小型场所、“三合一”场所、公共娱乐场所以及电动自行车、电动摩托车停放、充电场所等存在火灾隐患的场所定期开展消防安全检查，落实火灾隐患举报投诉核查，督促有关单位采取措施消除火灾隐患。”

　　综上，我街作为属地街道办事处，具有巡查、监管、发现和制止擅自占用物业共用部位、违法建设和消防违法行为的职责。申请人的物业（广州市番禺区某某街某某北园*区*街*幢之二7**房，以下简称涉案房屋）在我街辖区。经查，申请人存在占用楼顶物业共用部位进行违法建设以及占用、堵塞疏散通道、安全出口等妨碍安全疏散的违法行为，我街依法对其发出《督促限期整改告知书》等文书，符合有关事实和法律规定。

　　第二，申请人擅自在楼顶进行乱搭建的行为，不仅违反相关法律规定，且致使房屋存在各类安全隐患，风险治理具有紧迫性。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第八十条第一款规定：“建设单位或者个人违反本条例第四十条规定，未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由当地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：……（五）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；……”本案中，申请人未依法取得建设工程规划许可证，擅自在其房屋楼顶物业共用部位搭建建筑物的行为，违反了《广东省物业管理条例》第五十五条第（六）项、《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（五）项的规定，属于无法采取改正措施消除影响的违法建设，依法应当责令限期拆除。《中华人民共和国消防法》第二十八条规定：“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。”《中华人民共和国民法典》第二百七十一条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第二百八十六条规定：“业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主应当依法予以配合。”本案中，申请人对涉案房屋享有专有所有权，但楼顶则属于专有部分以外的共有部分，由该建筑物全体业主共有和共同管理，申请人在通往楼顶共有区域的疏散通道和天面搭建建筑物供其个人使用，不仅侵害了该建筑物其他业主的共有权利，且占用、堵塞了该建筑物的天面疏散通道，属于妨碍安全疏散的行为，具有消防安全隐患。因此，我街向申请人发出《督促限期整改告知书》，责令其停止上述行为并限期拆除乱搭建物、排除安全隐患，符合上述法律法规规定。

　　第三，我街对申请人楼顶搭建物实施清拆的行为，属于排除紧急危险的行为，符合法律法规要求。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国消防法》第六十条规定：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：……（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）……个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。”《中华人民共和国民法典》第一千零二条规定：“自然人享有生命权。自然人的生命安全和生命尊严受法律保护。任何组织或者个人不得侵害他人的生命权。”危害公共安全，是指对社会公共秩序和人民生命财产安全造成威胁和破坏的行为。申请人在小区建筑物楼顶搭建建筑物的行为，占用了天面疏散通道，影响了火灾时的疏散逃生，危及全楼栋业主和住户的整体安全。我街于2024年1月25日向申请人发出《督促限期整改告知书》，责令其于1月28日前拆除上述乱搭建物，要求排除安全隐患，但申请人一直拖延整改，我街不得已对其实施清拆，采取紧急排险等强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”之规定、《中华人民共和国突发事件应对法》第二条“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法”及第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或社会安全事件”之规定，对发生或者即将发生的突发灾难事故，可能造成严重社会危害的紧急情况下，为保护人民生命安全和健康，防止灾难事故的发生，我街作为属地职权机关，有采取临时性应急处置措施的职责义务，在案涉房屋有发生房屋安全事故现实危险的情况下采取的措施，目的系排险解危，即在最短时间内作出最及时最有效的处置。如果不能高效迅捷地作出处理，不仅突发事件导致的社会危害处于持续状态，甚至引发次生危害，造成严重的社会后果。我街采取高效迅捷的处置措施，基于满足社会公共利益的现实需要，该行为不同于一般的行政强制行为，符合应急措施效率原则。

　　此外，根据《广东省物业管理条例》第六十八条第（四）项“擅自占用、改建物业共用部位的，责令限期改正，给予警告；对个人可以处一万元以下的罚款；对单位可以处二十万元以下的罚款。”之规定，我街将进一步对违法当事人给予立案调查和作出行政处罚。

　　综上，我街作出的《督促限期整改告知书》以及开展的紧急排险等措施行为符合法律法规规定，请求区人民政府给予维持，依法驳回申请人的复议请求。

　　本府查明：

　　2024年1月25日，被申请人发现涉案小区的涉案房屋存在在小区建筑物楼顶搭建建筑物的行为，占用了天面疏散通道，遂现场向申请人发出《督促限期整改告知书》，责令申请人于1月28日前拆除上述乱搭建物。3月22日，申请人并未按照被申请人的要求自行拆除搭建的建筑物，被申请人遂对建筑物进行了强制拆除。

　　申请人不服被申请人作出的强制拆除行为，向本府申请行政复议。2024年8月16日，本府决定延长行政复议审查期限30日。

　　本府认为：

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府［2021］9号）中记载“根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函［2020］136号）规定，市人民政府决定全市各镇人民政府和街道办事处（以下简称“镇街”）统一实行综合行政执法，现公告如下：（一）《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）详见本公告附件（附件中序号其中“序号434”，对未取得建设工程规划许可证；未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚。原实施部门南沙区综合行政执法局、其他区城市管理和综合执法局，现调整情况为由各镇街实施（南沙区除外），并备注南沙区继续按现行综合行政执法模式实施。）（二）上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。（三）各镇街自2021年9月15日起实行综合行政执法。……”据此，被申请人有权依法查处辖区内的未取得建设工程规划许可证、未按建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，并行使行政处罚权。

　　《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在本案中，被申请人对申请人乱搭建行为进行查处，并作出《督促限期整改告知书》，但被申请人并未按照上述法律规定履行强制拆除前的催告、公告等程序，直接对申请人房屋进行拆除，违反上述规定，本府不予支持。鉴于搭建的建筑已被拆除，责令被申请人重作已无意义，应确认被申请人对申请人房屋进行强制拆除的行为违法。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第（一）项的规定，确认被申请人广州市番禺区人民政府某某街道办事处强制拆除房屋行为违法。

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二四年八月二十日