行政复议决定书 番禺府行复〔2024〕342号

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2024〕342号

　　申请人：广州市番禺区钟村某某帮餐饮店。

　　被申请人：广州市番禺区人民政府钟村街道办事处。

　　申请人不服被申请人于2024年3月15日作出的穗番钟村处字〔2024〕1-2*号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），向番禺区人民政府申请行政复议一案，番禺区人民政府已依法立案受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

　　申请人称：

　　第一，被申请人不具备作出行政处罚的权利。被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）第六十四条的规定对申请人作出限期拆除违法建设的处理决定。但根据本条规定，有权作出该决定的是县级以上地方人民政府城乡主管部门，而非被申请人。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及第八十五条第三款规定，乡镇人民政府属于地方一级政府组织，而街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府设立的派出机关。街道办事处并非乡、镇人民政府，不具有针对违法建筑作出限期拆除决定的法定职权。不仅如此，根据《广州市街道办事处工作规定》第十四条第（三）项规定及第二十五条规定，被申请人仅是告知有关部门进行处理，未经相关部门的委托，被申请人不具备作出行政处罚的权利。

　　第二，我店的外摆区域是为了响应国家政策，促进夜市经济发展。近年广州也出台了关于促进餐饮业夜间消费的若干措施，我店想通过外摆区域增加夜宵时段的营业收入，希望可以解决员工的就业问题及响应国家政策，为番禺区夜市经济的发展贡献绵薄之力。而且，我店的外摆设计是框架式的，并非全封闭的设计。设计的初衷是为了营造户外夜市氛围，响应国家夜市政策，吸引更多的顾客及给顾客提供更好的用餐体验。更易于吸引顾客进店消费，增加吸引消费者的机会，促进夜市经济的发展。

　　第三，外摆区域经过广州市某某缤*世界商业地产经营管理公司同意后开设，我店对此无过错。该外摆区域是经过广州市某某缤*世界商业地产经营管理有限公司同意才开设，故我店认为该片区域的使用是获得政府相关部门的许可，一切手续皆合法合规。

　　第四，外摆区域并未影响行人通行，而且能有效降低行人通行的安全风险。我店的外摆区域在红线范围内，有足够的通行区域，不妨碍行人的正常通行。我们按照市政规定进行摆放，不会影响到其他商铺的正常经营。而且，我店楼上有不少的住户及企业，也出现过不少高空坠物的情况，因此我店搭建的雨棚能有效防止楼上高空坠物对行人所造成的危害，在一定程度上保障了行人的人身安全。

　　第五，该行政处罚违反公平合理原则，不具有统一性。放眼周边商场，例如万*广场、钻*广场及基*万科里，几乎60％以上的商家均开设外摆经营，因此我店理所当然认为本辖区是允许商家利用外摆合法经营（详见我店提供的周边商家外摆图片）。如果国家法律法规禁止外摆经营，应当统一规范管理要求，即责令其余商家均不得开设外摆区域经营，如仅处罚我店，属于职能的不当行使，利用公权力对本单位进行针对性的打压，属于滥用权力，执法行为严重失衡。

　　第六，我店因经济环境下滑，为了生存而不得不开设外摆区域。我店受大环境的经济影响，自开业以来我店的经营情况每况愈下，入不敷支，故特向广州市某某缤*世界商业地产经营管理有限公司申请了门外的区域用于外摆经营，仅以此增加一点微薄的营业收入，以维持我店的正常经营，如拆除外摆区域，我店的亏损情况将更加巨大，也只能关店倒闭。

　　综上，被申请人作出的《行政处罚决定书》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

　　被申请人答复称：

　　第一，我街作为实施城市管理综合执法权的行政机关，有权对辖区内的违法建设依法进行查处，并有权对违法建设作出行政处罚。

　　《广州市违法建设查处条例》第四条第一款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。”在广州市人民政府文件《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）中记载，根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告）》（粤府函〔2020〕136号）规定，市人民政府决定全市各镇人民政府和街道办事处（以下简称“镇街”）统一实行综合行政执法，现公告如下：（一）《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》详见本公告附件，其中“序号434”中，对未取得建设工程规划许可证；未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚。原实施部门南沙区综合行政执法局、其他区城市管理和综合执法局，现调整情况为由各镇街实施（南沙区除外），并备注南沙区继续按现行综合行政执法模式实施。（二）上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。（三）各镇街自2021年9月15日起实行综合行政执法。

　　依据上述有关规定，故我街作为番禺区钟村街道的城市管理综合执法行政机关，有权依法查处辖区内的对未取得建设工程规划许可证、未按建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，有权对违法建设行使行政处罚权。

　　第二，申请人违法行为事实清楚，证据确实充分。

　　我街工作人员于2023年10月26日前往广州市番禺区钟村街福*路8*号、8*号东侧（下称“案涉地址”）进行检查，现场已搭建一层金属结构棚占地面积为34平方米，由于经营者杨某不在现场，未能出示规划部门的审批文件，我街工作人员现场丈量建筑物，依法制作《现场检查笔录》并附有《现场取证照片》。同日我街向申请人邮寄发出《协助调查通知书》（穗番钟村协字〔2023〕1-3**号），要求申请人10月30日到我街协助调查。11月2日申请人委托黄某聪到我街接受询问调查。经询问得知，案涉地址的租赁合同是由杨某与广州市某某缤*汇世界商业地产经营管理有限公司（以下简称某某缤*汇有限公司）签署，租赁期为2023年3月15日至2026年3月14日。申请人于2023年3月开始建设案涉工程，并在同年5月建成，用于外摆餐饮使用，暂没有办理相关报建手续。11月9日，我街发函至广州市规划和自然资源局番禺分局（下称“规资局番禺分局”）查核案涉地址的规划报建、产权证明、附图及权属人身份证明，回复函件中并未显示案涉工程取得规划报建手续。以上事实有《现场检查笔录》《现场取证照片》《询问笔录》《协助调查通知书》等充分证据加以证实，足以认定引证。

　　第三，我街作出的涉案行政决定处理具有充分的法律依据。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，在城乡规划区内进行工程建设，应当取得规划许可，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：……（六）在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；……”。

　　第四，我街依法查处涉案违法建设行为，执法过程程序正当合法。

　　我街工作人员实行统一规范管理，经过法律和业务知识培训，均为持有广东省人民政府统一制发《广东省行政执法证》的国家公务员。本案主要办理人员为钟村街执法队持有效《广东省行政执法证》公务员常某、王某。我街执法人员均身着带有城市管理综合执法标志及工号的城市管理综合执法制服亮明身份办案。我街制作的《询问笔录》《现场检查笔录》《协助调查通知书》等执法文书有两名执法人员签名。2024年3月8日，我街依法向申请人现场送达《行政处罚告知书》（穗番钟村告字〔2024〕1-*），拟对申请人作出限期拆除违法建设的行政处理决定，并告知其享有陈述权、申辩权。申请人员工现场签收。4月3日我街依法现场向申请人送达《行政处罚决定书》，申请人员工现场代为签收。综上，我街依法保障申请人享有的救济权利并依法制作执法文书、执法依据文件，程序正当，符合法律规定。

　　第五，我街对申请人作出行政处罚依据符合法律规定，申请人其复议申请理由没有事实和法律依据。

　　申请人复议理由与《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十条规定相悖。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线的建设工程，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门等其他职能部门申请办理建设工程规划许可证。申请人于2023年5月在案涉地址搭建的金属结构棚（棚脚为固定，顶棚可伸缩），根据《广州市城乡规划程序规定》第三十五条，其不属于免于申领建设工程规划许可证的建（构）筑物，应办理规划报建手续。同时根据《建筑工程建筑面积计算规范》（GT50353-2013）第3.0.16条，应按照其水平投影面积的1／2计算建筑面积，申请人在没有申领建设工程规划许可证的情况下，擅自在钟村街福华路80号、82号东侧搭建金属棚（棚脚为固定，顶棚可伸缩），即属违法建设，违反上述法律规定。根据现场检查的笔录及申请人所作的《询问笔录》陈述，申请人系案涉违建的建设者事实清楚，根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。申请人作为违法建设的单位，应当承担相应法律责任，我街将申请人列为违法建设的行政相对人具有事实和法律依据。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对申请人作出限期拆除违法建设的处理决定，该处理决定合理合法，并无不当。

　　综上，我街依法作出行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，执法过程合法，申请人复议请求缺乏事实和法律依据支持，请求区人民政府依法查明事实，驳回其全部复议请求。

　　本府查明：

　　2023年10月26日，被申请人工作人员前往案涉地址进行检查，现场已搭建一层金属结构棚，由于经营者杨某不在现场，未能出示规划部门的审批文件，工作人员现场丈量建筑物，依法制作《现场检查笔录》并附有《现场取证照片》。10月27日，被申请人向申请人邮寄发出《协助调查通知书》，要求申请人10月30日到被申请人处协助调查。11月2日申请人委托黄某聪到被申请人处接受询问调查。经询问得知，案涉地址的租赁合同是由杨某与某某缤纷汇有限公司签署，租赁期为2023年3月15日至2026年3月14日。申请人于2023年3月开始建设案涉工程，并在同年5月建成，用于外摆餐饮使用，暂没有办理相关报建手续。11月9日，被申请人发函至规资局番禺分局查核案涉地址的规划报建、产权证明、附图及权属人身份证明，回复函件中并未显示案涉工程取得规划报建手续。2024年3月1日，被申请人作出《行政处罚告知书》，拟对申请人作出限期拆除违法建设的行政处理决定，并告知其享有陈述权、申辩权。3月8日，被申请人向申请人现场送达《行政处罚告知书》，申请人员工现场签收。3月15日，被申请人作出《行政处罚决定书》，4月3日，被申请人现场向申请人送达《行政处罚决定书》，申请人员工现场代为签收。

　　申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，向本府申请行政复议。

　　本府认为：

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府［2021］9号）中记载“根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函［2020］136号）规定，市人民政府决定全市各镇人民政府和街道办事处（以下简称“镇街”）统一实行综合行政执法，现公告如下：（一）《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）详见本公告附件（附件中序号其中“序号434”，对未取得建设工程规划许可证；未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚。原实施部门南沙区综合行政执法局、其他区城市管理和综合执法局，现调整情况为由各镇街实施（南沙区除外），并备注南沙区继续按现行综合行政执法模式实施。）（二）上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。（三）各镇街自2021年9月15日起实行综合行政执法。……”据此，被申请人有权依法查处辖区内的未取得建设工程规划许可证、未按建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（六）项的规定：“有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：在已完成规划条件核实的建设工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物的。”在本案中，有被申请人提供的现场照片、协助调查通知书、现场检查笔录、告知书等证据证明申请人存在未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为。被申请人依据相关问题调查情况对其作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本府予以支持。申请人申请行政复议的主张理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人广州市番禺区人民政府钟村街道办事处作出的穗番钟村处字〔2024〕1-2*号《行政处罚决定书》。

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二四年六月十七日