行政复议决定书 番禺府行复〔2024〕655号

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2024〕655号

　　申请人：陆某某。

　　被申请人：广州市番禺区交通运输局。

　　申请人不服被申请人于2024年7月17日作出的《广州市番禺区交通运输局关于开放某某理工大学广州某某校区所有城市支路申请的答复书》（以下简称《答复书》），向本府申请行政复议，本府已依法予以受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《答复书》，责令其重新作出处理。

　　申请人称：

　　第一，某某校区红线内“细分支路”是城镇公共道路。某某校区红线内“细分支路”，是《广州某某创某某南岸起步区西南片、东北片科教项目控制性详细规划》（穗府函〔2018〕8号）（以下简称“科教控规”）和《关于提供某某理工大学广州某某校区项目地块规划条件的函》（穗国土规划业务函〔2018〕3746号）（以下简称“3746号文”）确定的道路，纳入路网密度统计。依据《广州市城乡规划技术规定》第二十九条“新建建筑区划内，控制性详细规划、建设用地规划条件中确定的道路”属于城镇公共道路，任何单位和个人不得擅自封闭使用。《中华人民共和国民法典》第二百七十四条明确规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。”相关政府要求还包括《关于规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作的意见》（穗交〔2012〕856号）第二条指出：“城镇公共道路属社会公共资源，建成后向社会公众开放，任何单位和个人不得擅自封闭、占用。”该规定的第三条第一项的注释还指出“对于控制性详细规划等明确的城镇公共道路，其用地不纳入宗地容积率计算范围，建设单位无需支付出让金，也不享有使用权。”也就是说，某某校区内“细分支路”属于全社会共有，校方不享有使用权。被申请人试图以道路分布在某某校区建设用地红线内、道路占用土地性质为高等院校用地、未移交被申请人接管为理由，否定“细分支路”的公共属性。这些理由都不能找到法律根据，相反，“细分支路”都被道路红线控制-对道路长度和宽度的一种非定位规划控制，它们毫无疑问是控规中确定的道路，即城镇公共道路。需要指出的是，“科教控规”承接了《广州某某创某某南岸起步区控制性详细规划》（穗府函〔2013〕87号）（以下简称“起步区控规”）对某某校区组团所在地块的城市支路和支路网规划。只是将“支路”的规划表达术语更改为“细分支路”。根据路网密度9.5、组团面积和百度地图上测得的主、次干路长度约3.8公里推算，某某校区组团的“细分支路”长约7公里。

　　第二，某某校区封闭使用城镇公共道路未获合法批准。广州市两个政府规章都强调，任何单位和个人不得擅自封闭、占用城镇公共道路。那么，谁有权批准占用城镇公共道路，国务院颁布的《城市管理条例》第三十条提供了答案：“未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路”。被申请人是市政工程（注：城市道路部分）行政主管部门，对城镇公共道路是否被批准占用应了如指掌。某某校区内“细分支路”的公共属性是控制性规划内容，未经法定程序不能修改。即使控规已被规划行政主管部门修改，只要未经公布也不能作为规划管理和城乡建设的依据，其法律根据为《广东省城乡规划条例》第二十四条。被申请人声称的某某校区手中捏着“不宜公开”的道路相关权属证明，也不过几张废纸而已。

　　第三，城镇公共道路养护未移交不能免除被申请人的路政管理责任。城市道路的管理可划分为两个层次：一是养护管理，二是路政管理。由于某某校区对红线内“细分支路”不享有使用权，即使这些道路未移交被申请人养护，被申请人的路政管理责任也不能因此免除。保护道路使用权和确保道路畅通是路政管理的重要内容，某某校区拒绝向公众开放红线内的城镇公共道路，严重损害了公众利益，被申请人必须履行《城市道路管理条例》第四章规定的路政管理职责，确保某某校区内城市道路的开放和畅通。

　　第四，申请人有权提出行政复议申请。某某校区红线内“细分支路”拒绝向社会开放，违反了“科教控规”和“3746号文”的相关规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”，我有权向被申请人举报某某校区违反控规，以及要求被申请人履行路政管理职责，执行《广州市城乡规划技术规定》第二十九条“任何单位和个人不得擅自封闭使用”城镇公共道路和穗交〔2012〕856号文第二条“城镇公共道路属社会公共资源，建成后向社会公众开放，任何单位和个人不得擅自封闭、占用”的规定，开放某某校区红线内所有“细分支路”。另外，某某校区红线内“细分支路”是我通往番禺区BB020****地块公园绿地的唯一路径，且我居住地位于该公园的服务半径内。可以说，我是该公园的直接服务对象。这些道路不开放，损害了我合法使用该公园的合法权利。我申请开放某某校区内所有城市支路，其实质是要求被申请人履行保护城镇公共道路通行权这一财产权利的法定职责，但是，被申请人未依法履行。我有权依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第十五项提出行政复议。

　　综上，被申请人作出的《答复书》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《答复书》，并责令其重新作出处理。

　　被申请人答复称：

　　第一，基本情况。2024年5月7日，申请人发文《关于开放某某理工大学广州某某校区所有城市支路的申请》至我局，反映某某理工大学某某校区（以下简称“某某校区”）擅自变更路权-封闭使用城市支路和变更道路与交通设施用地为高等院校用地，并要求我局严肃依法查处相关违法单位和违法人员，尽快还路于民。我局对此高度重视，并立刻协调相关部门开展核查工作。经核查，申请书提及的道路非我局及南村镇政府管养权属道路，其均在某某校区建设用地红线内，用地性质为高等院校用地。经与某某校区沟通，道路及地块相关权属证明等文件不宜公开，因此我局已向申请人提供了某某校区相关业务负责人咨询电话，若申请人对道路性质及地块权属存在异议，可以径直咨询某某校区。

　　第二，作出具体行政行为的依据及理由。（一）经核查，申请人提及的道路均在某某校区建设用地红线内，宗地用途为教育用地、预留综合发展用地，该道路不属于移交政府相关部门管养道路；同时结合《国有建设用地划拨决定书》以及相关规划条件和建设规划红线图等信息，未对某某校区范围内细分支路开放提出要求，部分细分支路在某某校区已批设计方案（穗规划资源业务函〔2021〕17***号）中注明为“校区主干道”。（二）根据《广州市人民政府与某某理工大学关于某某理工大学广州某某校区一期资产管理移交协议》“六、甲方将某某校区一期第一、二阶段资产移交乙方管理，并由业主单位（广州市教育局）、代建单位（广州市重点公共建设项目管理中心）、乙方（某某理工大学）签订具体资产管理移交清单。”和“七、某某校区二期资产管理移交参照本协议办理。”以及《广州市住房和城乡建设局关于某某理工大学广州某某校区项目工作协调会会议纪要》会议议定事项“三、关于华工某某校区项目确权交付事项：由市规划和自然资源局牵头，遵循华工某某校区围墙内区域（含河涌绿地）由某某理工大学实施有效管理的原则，指导并明确项目各公建配套土地产权分割划拨等工作。”因此，某某校区作为管养主体，对某某校区一、二期资产行使使用权和管理权。（三）根据《广州市市政设施管理条例》第十六条“国内外企业或其他组织以及个人投资建设的市政设施，由投资建设单位负责养护维修；投资建设单位无偿移交市政设施又符合移交条件的，由市市政管理部门接管。”及《关于印发规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作意见的通知》（穗交〔2012〕856号）“（六）路权保护环节 16．加强道路管养与路权巡查，确保路质路况及交通秩序良好，及时发现并处理已移交管养道路被非法封闭、侵占等行为。”截至目前，我局暂未收到某某校区无偿移交市政设施及由我局接管的申请。因此，我局无权要求某某校区对外开放所有道路。（四）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”因某某校区对其上述提供的道路及地块权属等文件不同意向申请人公开，经我局与某某校区积极沟通协商，若申请人存在异议，申请人可以径直咨询某某校区相关业务负责人（联系人及电话：祝老师，020-8118****）。

　　第三，对申请人复议请求的意见。针对申请人提出“撤销被申请人2024年7月19日对申请人作出的答复书”及“责令被申请人重新办理开放某某理工大学广州某某校区内所有城市支路的申请”的行政复议申请事项，我局回复申请人的《答复书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求区人民政府依法予以维持。

　　本府查明：

　　2024年5月7日，申请人通过电子邮箱向被申请人送达《关于开放某某理工大学广州某某校区所有城市支路的申请》，反映某某理工大学某某校区（以下简称“某某校区”）擅自变更路权-封闭使用城市支路和变更道路与交通设施用地为高等院校用地，要求被申请人严肃依法查处相关违法单位和违法人员，尽快还路于民。被申请人经调查后，于7月17日作出《答复书》，载明“一、申请书提及的道路非我局及南村镇政府管养权属道路，其均在某某校区建设用地红线内，用地性质为高等院校用地。经与某某校区沟通，因道路相关权属证明等文件不宜公开，若存在异议，请咨询某某校区相关业务负责人（联系人及电话：祝老师，020-8118****)。二、根据《广州市市政设施管理条例》‘第十六条 国内外企业或其他组织以及个人投资建设的市政设施，由投资建设单位负责养护维修；投资建设单位无偿移交市政设施又符合移交条件的，由市市政管理部门接管。’因来文反映的道路均在某某校区建设用地红线内，用地性质为高等院校用地，我局暂未收到某某校区无偿移交市政设施及由我局接管的申请。因此，某某校区是否向公众开放辖区内道路，建议径直咨询某某校区。”并于同日将《答复书》通过电子邮件方式送达给申请人。

　　另查明，经广州市规划和自然资源局番禺区分局确认，某某理工大学某某校区用地范围内的细分支路为高等院校用地，此类细分支路非《城市综合交通体系规划标准》中的城市道路用地。

　　申请人不服被申请人作出的《答复书》，向本府申请行政复议。2024年9月24日，本府决定延长行政复议审查期限30日。

　　本府认为：

　　《城市道路管理条例》第六条的规定：“国务院建设行政主管部门主管全国城市道路管理工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。”据此，被申请人有权对申请人提交的申请进行处理。本案中，申请人通过电子邮件方式向被申请人提交申请书，反映某某理工大学某某校区擅自变更路权等相关问题。被申请人收到申请人的申请书，对申请人反映的问题进行调查后作出的《答复书》并无不妥，本府予以支持。申请人申请行政复议的主张理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人广州市番禺区交通运输局作出的《广州市番禺区交通运输局关于开放某某理工大学广州某某校区所有城市支路申请的答复书》。                 

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二四年十月二十二日