李某某等不服广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处作出回复一行政复议决定书

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

番禺府行复[2019]191号

申请人：李某某

申请人：黄某某

申请人：邹某某

被申请人：广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处

申请人李某某、黄某某、邹某某不服被申请人广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处（以下简称洛浦街道办事处）于2019年9月5日作出的《关于对XX花园业主委员会备案申请重新作出处理的回复》（以下简称《回复》），向番禺区人民政府申请行政复议，番禺区人民政府已依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销被申请人作出的《回复》，责令被申请人依法对XX花园业主委员会予以备案。

申请人称：

第一，XX花园在2018年4月29日选举产生业主委员会、监事会，并向被申请人申请备案，被申请人作出不予备案的行政决定。XX花园业主委员会就此提起行政诉讼，案件经过一审、二审，2019年8月12日经广州铁路运输中级法院审理作出(2019)粤71行终1454号判决，判决如下：1.撤销广州铁路运输法院(2018)粤7101行初4914号行政判决；2.撤销洛浦街道办事处于2018年6月13日作出的不予备案行政决定行为；3.责令洛浦街道办事处于本判决法律效力之日起三十日内，对XX花园业主委员会提出的备案申请重新作出处理。2019年8月25日，XX花园业主委员会向被申请人处递交备案请求书。2019年9月5日，被申请人对XX花园业主委员会的备案申请重新作出处理。被申请人以《XX花园业主大会议事规则》第十九条第四款和第二十六条第四款关于业主委员会和监事会每届任期的约定不明确没有约定具体的任期为几年为由，要求XX花园业委会“根据法律规定修改议事规则的约定，明确业主委员会和监事会具体任期后再办理申请备案手续”。

第二，被申请人对备案申请进行了实质审核，是违法行为。根据《广州市行政备案管理办法》第二条规定，本办法所称的行政备案是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。可见行政机关对行政备案的申请只对行政相对人报送的材料的外观形式要件是否具备进行审查，而对报送材料的真实性、合法性不作审查。根据（2019）粤71行终1454号判决书第10页认定，被申请人对于申请人的备案仅仅是进行形式审核，国务院法制办2005年给湖南省法制办的回函即(国法秘函[2005]439号)规定:“业委会备案是一种告知，不具有行政许可的性质。”被申请人在我们的备案申请过程中，对《XX花园业主大会议事规则》的条款进行了实质审核，甚至到了咬文爵字、吹毛求疵的地步。议事规则约定任期不超过5年，具体是多少年，可以由每届的业主大会投票决定。类似这样的规定，在我国各种政策法律法规中，都有类似的情况，如《中华人民共和国公司法》规定公司董事每届任期不得超过三年，又如《中国共产党章程》规定党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期三年至五年。被申请人将形式审核的行政备案变成实质审核的行政审批，明显违反法律法规和国务院有权部门的文件精神，更是违背了法理。

第三，被申请人作出回复的理由和依据超出了法律规定的权限，是越权行为。根据《广东省物业管理条例》第十六条和《广州市物业管理暂行办法》第三十三条第三款规定，《XX花园业主会议事规则》是小区业主自我管理的制度文件，应由业主大会表决决定。在《XX花园业主大会议事规则》制定和公示过程中，XX花园业主大会筹备组没有收到关于业主委员会和监事会任期的意见和异议，并经业主大会表决通过，洛浦街道办事处要求“根据法律规定修改议事规则的约定，明确业主委员会和监事会具体任期”没有指出具体的法律依据，而实际上法律对议事规则中业主委员会和监事会任期也没有规定。小区业主委员会、监事会在2018年5月递交给被申请人的备案文件中，业主委员会、监事会的备案基本情况表已经清楚列明任期的起止时间为5年，没有超过法律的上限，被申请人是以行政权对小区自治的粗暴干涉，是行政越权行为。

第四，《XX花园业主大会议事规则》是根据被申请人工作人员提供的示范版本进行修改并经被申请人审核，被申请人在业主大会召开前、一审和二审过程也没有提出异议。现在被申请人以此为由作出如此行政决定，明显违背依法行政、诚实守信的原则。

第五，被申请人作出回复，是无视法院判决、对抗法院判决、不履行法院判决的失信行为。当前，广州市正在举全市之力创建信用示范城市，市委市政府高度重视，行政机关应当是诚实守信的典范，行政机关自觉履行法院判决更是信用示范城市的重要内容。法院二审判决被申请人对XX花园业委会提出的备案申请重新作出处理，被申请人以没有法律依据，甚至是违法的理由对我们的备案申请重新作出处理，在没有新的证据的情况下，作出了与被撤销的行政行为基本相同的行政行为(因议事规则修改需要经业主大会表决，要求修改后再申请备案，实质上是不予备案)，是以文字游戏戏谑法院判决、对抗法院判决、不履行法院判决的失信行为。如若对被申请人的错误行为不予纠正，则会导致行政相对人陷入无休止的循环行政诉讼之中，既影响行政机关形象和司法权威，更是严重侵害行政相对人的合法权益。

综上，被申请人作出的《回复》错误，请求区人民政府撤销《回复》，责令被申请人依法对XX花园业主委员会予以备案。

被申请人答复称：

第一，我街具备业主委员会备案的主体资格。《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会……”第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”《广州市物业管理暂行办法》第五条规定：“……街道办事处、镇人民政府会同区分局、县级市房地产行政主管部门指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”广州市番禺区XX花园位于我街的管辖范围，我街具有监督指导和协助XX花园成立业主大会和选举业主委员会，并对业主委员会进行备案以及对业主大会、业主委员会作出违法的决定责令限期改期或撤销其决定，并通告全体业主的主体资格。

第二，我街对申请人的备案申请所进行的审查属形式审查范畴内的审慎审查。根据《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”因此，我街对XX花园业主大会及业主委员会的组建、成立和活动不仅具有协助、指导之责，亦有监督之权。

虽然《广州市物业管理暂行办法》第五十三条第二款规定“报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局”，但是，该处的“报送资料齐全、符合法定条件”的表述，并不意味着申请人在履行备案职责时只需要从材料名称或形式上判断申请备案材料与相关规定要求提交的是否一致。相反，为了确保履行监督职责到位，申请人应对申请备案材料内容进行形式审查范畴内的审慎审查，如根据现有材料无法作出是否备案的结论，有权要求被申请人予以补充、完善。因此，对业主委员会的备案行为，应当区别于一般的行政备案，街道办事处基于其所具有的协助、指导和监督的职责，并结合其在业主大会、业主委员会筹备过程中履职所获知的情况，对业主委员会申请备案时提交的申请资料不能仅为普通的形式审查，而应按照相关规定予以形式审查范畴内的审慎审查。根据《广东省物业管理条例》第二十七条：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料: (一)管理规约、业主大会议事规则； (二)业主大会的会议记录和会议决定； (三)业主委员会委员(候补委员)名单及其基本情况。”答复人在审查过程中发现议事规则资料有所缺失，故在《关于XX花园业主委员会备案申请重新作出处理的回复》中要求明确业主委员会和监事会任期后再办理申请备案手续并无不妥。

第三，我街作出《回复》依法依规。根据《物业管理条例》第十八条：“业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主投票权确定办法、业主委员会的组成和委员任期等事项作出约定。”《广东省物业管理条例》第十七条“……业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序，业主委员会的组成、成员任期及职务终止等事项作出约定。”、第二十六条“业主委员会一般由五至十五人的单数委员组成，每届任期不超过五年，可以连选连任，具体人数、任期由业主大会议事规则约定……”、《广州市物业管理暂行办法》第三十六条“业主大会议事规则应当对下列主要事项作出约定: ……（八）业主委员会委员、候补委员的资格、人数、任期和职务终止等；……业主大会设立业主监事会的，业主大会议事规则还应当对业主监事会职责、议事规则和工作经费，监事的选举规则、监事的资格、人数、任期等事项进行约定。”、第五十二条“业主委员会一般由5人至15人的单数委员组成，每届任期不超过5年，可以连选连任，具体人数、任期由业主大会议事规则约定”等法律的规定，依法作出《回复》。

综上所述，我街按照法律法规的规定向XX花园业主委员会作出不予备案处理，请复议机关依法驳回申请人的复议申请。

本府查明：

2019年8月25日，XX花园业主委员会向被申请人申请业主委员会备案，要求被申请人依据其提交的管理规约、议事规则、业主委员会基本情况表、业主监事会基本情况表等资料对备案申请重新进行处理。《XX花园业主大会议事规则》第十九条第四款载明“业主委员会每届任期不超过5年”，第二十六条第四款载明“监事会每届任期不超过5年”。业主委员会、业主监事会基本情况表载明“业主委员会、业主监事会任期自2018年4月29日起，至2023年4月28日止”。9月5日，被申请人对申请人作出《回复》，认为“根据你们提交的《XX花园业主大会议事规则》第十九条第四款‘业主委员会由5至15人的单数委员组成，其中主任1名，副主任若干名，由业主委员会成员推选产生。业主委员会每届任期不超过5年，可以连选连任。’以及第二十六条第四款‘监事会由3至5的单数监事组成，其中主席1名，由监事推选产生。监事会每届任期不超过5年，可以连选连任’中业主委员会和监事会每届任期的约定不明确，没有约定具体的任期为几年。请你们根据法律规定修改议事规则的约定，明确业主委员会和监事会具体任期后再办理申请备案手续”。

2019年9月26日，申请人不服被申请人作出的《回复》，向本府申请行政复议。

另查明，XX花园业主委员会诉洛浦街道办事处于2018年6月13日作出的不予备案决定一案，广州铁路运输中级法院已于2019年8月12日作出（2019）粤71行终1454号二审判决，认为业主委员会是经由小区居民自主选举产生的居民自治组织，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对业主委员会的选举负有指导、协助、监督责任。房地产行政主管部门和街道办事处的备案行为对业主委员会提交的备案资料是否齐全、是否符合相关法律法规规定进行形式审查，而非实质审查。根据XX花园业主委员会提供的业主委员会备案材料，XX花园业主委员会在选举中计算的建筑物总面积以及业主委员会委员得票率均符合相关法律法规规定的“双过半”原则。XX花园业主大会筹备组分别于2017年12月26日、2018年1月8日就XX花园业主总人数及建筑物总面积进行了公示，两次公示所确认的具有投票权的业主总人数及小区建筑物总面积，与其2018年1月17日最后一次作出《关于XX花园业主总人数及建筑物总面积的公示》所确认的数据虽然存在偏差，但该瑕疵已得到纠正，且并不影响选举结果的合法性。洛浦街道办事处仅以XX花园业主委员会对业主总人数及建筑物总面积的公示未达法定期限为由作出不予备案登记的决定，不符合多数业主的利益，对小区的管理不利。判决：1.撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4914号行政判决；2.撤销洛浦街道办事处于2018年6月13日作出的不予备案决定行为；3.责令洛浦街道办事处本判决发生法律效力之日起三十日内，对XX花园业主委员会提出的备案申请重新作出处理。

本府认为：

依照《物业管理条例》第十条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款的规定，被申请人广州市番禺区洛浦街道办事处负责本辖区物业管理活动的监督管理工作。《物业管理条例》第十八条：“业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主投票权确定办法、业主委员会的组成和委员任期等事项作出约定。”第二十六条规定：“业主委员会一般由五至十五人的单数委员组成，每届任期不超过五年，可以连选连任，具体人数、任期由业主大会议事规则约定……”《广州市物业管理暂行办法》第三十六条规定：“业主大会议事规则应当对下列主要事项作出约定：……（八）业主委员会委员、候补委员的资格、人数、任期和职务终止等；……业主大会设立业主监事会的，业主大会议事规则还应当对业主监事会职责、议事规则和工作经费，监事的选举规则、监事的资格、人数、任期等事项进行约定。”第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局……”在本案中，《XX花园业主大会议事规则》明确约定了业主委员会和监事会每届任期不超过5年，且申请人备案时提交的业主委员会、业主监事会基本情况表也载明了“业主委员会、业主监事会任期自2018年4月29日起，至2023年4月28日止”。如被申请人认为XX花园业主委员会需修改业主大会议事规则中业主委员会和监事会任期的约定，可以采取事后弥补的方式指导业主委员会召开业主大会重新表决，被申请人仅以业主委员会和监事会每届任期的约定不明确为由作出不予备案决定，不符合多数业主的利益，对小区管理不利，本府不予支持。申请人提出的相关复议申请有理，本府予以支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定：

一、撤销被申请人广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处于2019年9月5日作出的《关于对XX花园业主委员会备案申请重新作出处理的回复》；

二、责令被申请人广州市番禺区人民政府洛浦街道办事处在30日内对申请人的备案申请重新进行处理。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

本件与原件核对无异

二○一九年十二月二十五日