番禺府行复〔2022〕322号 行政复议决定书

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

番禺府行复〔2022〕322号

申请人：广州市某某汽车运输有限公司。

被申请人：广州市番禺区交通运输局。

申请人不服被申请人于2022年5月16日作出的粤穗番交运罚〔2022〕PY2022033****号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），向番禺区人民政府申请行政复议，番禺区人民政府已依法予以受理，现已审查终结。  

申请人请求：

撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。  

申请人称：

第一，本案的基本事实。广东省****房地产开发有限公司（以下简称**公司）授权我司为其开发的番禺区**花园楼盘的业主提供**花园至**路线路（途径**二路）、**花园至****地铁站接驳线路的楼巴服务，负责楼巴运行相关事宜。2021年6月18日，我司与**公司签订《2021年**楼巴租赁及清洁合同》，约定楼巴的运行时间、地点、线路，配备全职司机，对车辆进行定期检查，楼巴运行费用等。我司用自行购买的一台车牌号码为粤AD****大型普通客车（以下简称涉案客车)，配备专职司机提供楼巴服务。我司对楼巴运行时间路线及站点在小区进行了公告，且每月都对楼巴司机进行安全教育培训、对车辆进行回场检查。2022年5月6日，被申请人认为我司的涉案客车于3月9日在广州市番禺区****地铁站未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，对我司作出《行政处罚决定书》，处以罚款6万元的行政处罚。
    第二，被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实不清。楼巴载客服务与《道路旅客运输及客运站管理规定》规定的道路客运经营是两种不同性质的载客活动。两者区别在于：1、适用的依据不同。楼巴载客服务适用的是广州市交通委员会、广州市住房和城乡建设安员会制定颁布的《关于进一步规范住宅小区楼巴管理的通知》（穗交规字〔2017〕11号，以下简称《通知》），道路客运经营适用《道路旅客运输及客运站管理规定》。2、服务的对象不同。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条“本规定所称道路客运经营，是指使用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动”的规定，道路客运的一方主体是不特定的社会公众，即对乘客是没有任何的身份、资格等要求的。而楼巴面对的是特定的小区业主，对乘客身份、乘坐资格是有要求的，楼巴不为除业主外的其它社会公众服务。3、运行主体不同。从事道路客运经营的主体必须取得行政许可，非经许可从事道路客运经营即为违法。从事楼巴运行的主体可以是开发商、物业公司、业主委员会及其授权的企业，无需取得行政许可。根据《通知》第一条、第二条的规定，我司是经“住宅小区开发商授权的企业”，从事的是为往返住宅小区乘客有偿或无偿提供、起讫点至少有一端在住宅小区的楼巴载客服务。本质区别于道路客运经营，被申请人认定我司擅自从事道路客运经营属于认定事实不清。
    第三，被申请人适用依据错误。（一）本案应适用《通知》。1、《通知》是行政规范性文件，具有普遍适用效力。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）,《通知》是由广州市交通委员会、广州市住房和城乡建设委员会依法制定的行政规范性文件，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力。2、《中华人民共和国道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》调整的是道路旅客运输经营企业与不特定社会公众之间的关系，《通知》调整的是楼巴运行组织关系，本案涉及的是楼巴运行关系。3、《中华人民共和国道路运输条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》与《通知》不存在相互抵触，应适用明确具体的《通知》。（二）根据《通知》，被申请人对我司作出的行政处罚决定是错误的。1、我司应认定为楼巴运行组织者，自购车辆无需相应资质，对申请人作出行政处罚错误。（1）开发商、物业公司、业主委员会及其授权的企业均可以成为楼巴运行组织者。我司经开发商授权运行楼巴，符合《通知》第一条的规定，是楼巴运行组织者。（2）《通知》第二条规定，车辆可由楼巴运行组织者自行购买，也可以租用车辆，但要求所租用的车辆要具有相应资质的车辆。对自行购买的车辆，不要求具有相应资质。涉案客车系我司自行购买，无需相应资质。（3）楼巴运行组织者具体从事的内容完全由我司实施。《通知》第三条规定，楼巴运行组织者应当定期对司机进行安全教育、司机需符合从业标准、应做好楼巴的安全维护、楼巴运行时间、路线行驶及站点应在小区进行公告。我司完全按《通知》的规定，实施了以上运行组织行为。我司作为楼巴运行组织者，以自行购买的车辆提供楼巴服务，完全符合《通知》要求，所以，被申请人以楼巴车辆没有道路客运经营许可，对我司作出的行政处罚决定是错误。2、假设认定我司不是楼巴运行组织者，对我司作出行政处罚也是错误的。(1）如果认定我司不是运行组织者，仅是车辆的出租方，那么车辆承租使用方就是楼巴运行组织者。(2)《通知》规定承担租用有资质车辆的义务主体是运行组织者，而不是出租方，如果认为涉案客车没有相应资质，那么也只是对租用车辆的运行组织者进行处罚，而不是出租车辆的我司。由上可见，无论我司是否为运行组织者，均不应对我司作出行政处罚。

综上，被申请人作出的《行政处罚决定书》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

被申请人答复称：

第一，我局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。2022年3月9日10时许，我局执法人员在****地铁站*出口发现涉案客车涉嫌违章，立即对其进行检查。经查，该车使用性质为非营运，所有人为申请人，驾驶员为黄某某是申请人的员工。该车行驶路线为****花园至******地铁站，车费为每人*元，车费由**公司收取。现场驾驶员未能出示其本人以及涉案客车准许从事道路客运经营的相关证件。另查明，2021年6月18日，**公司与申请人签订《2021年**楼巴租赁及清洁合同》，合同约定由申请人提供司机及车辆，接送**花园业主从小区至****地铁站，起始地、目的地、路线、包车费计算及支付方式均有明确约定。申请人在未取得道路客运经营许可的情况下，擅自从事包车客运经营，违法事实清楚、证据确凿，我局对申请人作出的《行政处罚决定书》理由充分。
    第二，我局作出的《行政处罚决定书》主体正确，程序合法。
《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通运输主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条规定：“交通运输部主管全国道路客运及客运站管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路客运及客运站管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作。”我局作为番禺区交通运输行政主管部门，具有履行辖区内的道路运输执法的职权。在执法程序上，我局执法人员均具备执法资格，持证上岗，文明执法，严格按照法定程序对该案进行调查处理。在调查取过程中，执法人员出示了有效的执法证件，表明身份，询问有关人员，在现场进行摄影、摄像取证，并经全面、客观、公正调查后按规定制作现场笔录及询问笔录。在作出行政处罚决定前，我局依法向申请人送达《违法行为通知书》，告知申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有陈述、申辩的权利。本案主体正确、程序合法，符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国道路运输条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》等法律、法规的规定。
    第三，我局作出的《行政处罚决定书》适用依据正确。《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款规定：“申请从事客运经营的，应当依法向市场监督管理部门办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内和毗邻县行政区域间客运经营的，向县级人民政府交通运输主管部门提出申请；……”《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条规定：“申请从事道路客运经营的，应当依法向市场监督管理部门办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请：（一）从事一类、二类、三类客运班线经营或者包车客运经营的，向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请；（二）从事四类客运班线经营的，向所在地县级道路运输管理机构提出申请。在直辖市申请从事道路客运经营的，应当向直辖市人民政府确定的道路运输管理机构提出申请。省级人民政府交通运输主管部门对省内包车客运实行分类管理的，对从事市际包车客运、县际包车客运经营的，向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请；对从事县内包车客运经营的，向所在地县级道路运输管理机构提出申请。”申请人在未取得道路客运经营许可的情况下，使用涉案客车进行包车客运的行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，其行为对当地交通运输秩序造成严重影响，对人民群众的生命财产安全构成严重威胁，必须依法追究其违法责任。因此，我局作出的《行政处罚决定书》适用依据正确。
    第四，我局作出的《行政处罚决定书》合理适当。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十三条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；……”《广州市交通运输局规范行政处罚自由裁量权规定》第五条第一款规定：“交通运输和城市道路主管部门行使行政处罚自由裁量权，应当遵循过罚相当原则，综合衡量违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相关因素。”申请人属初次违法，其违法行为不具有减轻处罚情形且未造成严重危害后果。因此，我局根据《广州市交通运输和城市道路行政处罚裁量标准》（道路运政）第10项的规定对申请人作出罚款人民币6万元的行政处罚合理适当。
    第五，申请人的复议申请没有事实和法律依据。申请人在行政复议申请书中提出，申请人是楼巴运行组织者，面对的是特定的小区业主，应当适用2017年12月6日公布的《通知》，不应该适用《道路旅客运输及客运站管理规定》。即使申请人不能认定为楼巴运行组织者，也仅仅是车辆出租方，不应对申请人进行行政处罚，对此我局不予认可，理由有以下几点：一是申请人在此趟运输中应认定为包车客运经营者，既不是楼巴运行组织者，也不是车辆出租方。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第二款规定：“包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，由包车用户统一支付费用的一种客运方式。”根据**公司与申请人签订的《2021年**楼巴租赁及清洁合同》的约定，申请人将6辆车包租给**公司安排使用，每台车配备一名全职司机，申请人及司机按照**公司指定的时间、地点、路线行驶，**公司统一支付包车费用，5辆大巴车每辆每月23500元，1辆中巴车每月20500元。申请人不是楼巴运行的组织者，因为楼巴运行时间、地点、行车路线均不是由申请人安排，乘客车费也不是由申请人收取。申请人也不是车辆的出租方，因为申请人不仅仅提供车辆，还提供了司机。二是我局适用法律依据准确，《通知》是规范性文件，不是法律、法规及规章。《中华人民共和国行政处罚法》的第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”故我局作出行政处罚的依据只能是法律、法规及规章，规范性文件只能作为我局工作的指导。且根据《通知》，此次楼巴运行组织者为**公司，并不是申请人。
    综上，我局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，裁量适当，请求区人民政府维持我局作出的《行政处罚决定书》。

本府查明：

2022年3月9日10时许，被申请人的执法人员在广州市番禺区****地铁站*出口发现涉案客车涉嫌违章，立即对其进行检查。经查，该车使用性质为非营运，所有人为申请人，驾驶员为黄某某是申请人的员工。该车行驶路线为****花园至****地铁站，车费为每人*元，车费由**公司收取。现场驾驶员未能出示其本人以及涉案客车准许从事道路客运经营的相关证件。3月31日，被申请人作出粤穗番交运违通〔2022〕PY2022033****号《违法行为通知书》，告知了申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有陈述、申辩的权利。5月16日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认为申请人于3月9日在广州市番禺区****地铁站存在未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条的规定，根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十三条第(一)项的规定，责令申请人停止未经许可擅自从事道路客运经营的经营行为，并对申请人处以罚款6万元的行政处罚。

申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，向本府申请行政复议。

本府认为：

《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通运输主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条规定：“交通运输部主管全国道路客运及客运站管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路客运及客运站管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路客运及客运站管理工作。”被申请人作为番禺区交通运输行政主管部门，具有履行辖区内的道路运输执法的职权。

《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款规定：“申请从事客运经营的，应当依法向市场监督管理部门办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内和毗邻县行政区域间客运经营的，向县级人民政府交通运输主管部门提出申请；……”第六十三规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款规定：“……（二）包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，由包车用户统一支付费用的一种客运方式……。”第八条规定：“班车客运的线路按照经营区域分为以下四种类型：一类客运班线：跨省级行政区域（毗邻县之间除外）的客运班线。二类客运班线：在省级行政区域内，跨设区的市级行政区域（毗邻县之间除外）的客运班线。三类客运班线：在设区的市级行政区域内，跨县级行政区域（毗邻县之间除外）的客运班线。四类客运班线：县级行政区域内的客运班线或者毗邻县之间的客运班线。本规定所称毗邻县，包括相互毗邻的县、旗、县级市、下辖乡镇的区。”第十二条规定：“申请从事道路客运经营的，应当依法向市场监督管理部门办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请：（一）从事一类、二类、三类客运班线经营或者包车客运经营的，向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请；（二）从事四类客运班线经营的，向所在地县级道路运输管理机构提出申请。在直辖市申请从事道路客运经营的，应当向直辖市人民政府确定的道路运输管理机构提出申请。省级人民政府交通运输主管部门对省内包车客运实行分类管理的，对从事市际包车客运、县际包车客运经营的，向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请；对从事县内包车客运经营的，向所在地县级道路运输管理机构提出申请。”第九十三条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；……”本案中，有现场笔录、询问笔录、现场照片等证据，证实申请人实施了未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的违法行为，被申请人据此作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本府予以支持。对申请人提出应适用《通知》的主张，根据上述规定，申请人系包车客运经营者，其应在取得道路客运经营许可后才能从事道路客运经营。申请人申请行政复议的主张理据不足，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人广州市番禺区交通运输局作出的粤穗番交运罚〔2022〕PY2022033****号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

本件与原件核对无异

   二○二二年七月二十九日