番禺府行复〔2022〕489号 行政复议决定书

广州市番禺区人民政府

行政复议决定书

　　番禺府行复〔2022〕489号

　　申请人：陈某某。

　　被申请人：广州市番禺区人民政府沙湾街道办事处。

　　申请人陈某某不服被申请人广州市番禺区人民政府沙湾街道办事处于2022年9月27日作出的粤穗番综（沙湾）责字〔2022〕0**号《责令改正通知书》（以下简称《通知书》），向番禺区人民政府申请行政复议，番禺区人民政府已依法予以受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《通知书》。

　　申请人称：

　　我曾咨询过广州市规划和自然资源局番禺分局，其回复称集装箱不属于建（构）筑物，无需申请报建，且我们的集装箱是可移动的，并非不动产，根据《广州市城乡规划程序规定》第三十五条的规定，可不用申请建设工程规划许可。
综上，被申请人作出的《通知书》错误，请求区人民政府撤销被申请人作出的《通知书》。

　　被申请人答复称：

　　第一，我街具有查处违法建设的职权。《广州市违法建设查处条例》第十六条规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）规定，全市各镇人民政府和街道办事处自2021年9月15日起实行综合行政执法，未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制措施权调整由镇街实施。我街作为属地街道办事处，对辖区范围内的违法建设具有查处职能。

　　第二，我街作出的《通知书》认定事实清楚，证据确实、充分。2022年9月27日，我街在巡查中发现番禺区沙湾街**村**路1**6号楼顶正在进行工程建设，现场正在搭建2幢1层钢结构棚架，其中自编*号占地面积和建筑面积均为25.42平方米，自编*号占地面积和建筑面积均为43.2平方米。经查，上述工程建设者为沙湾街**路1**6号楼顶的承租方（即申请人），因申请人不在现场，我街执法人员致电申请人了解规划报建情况，并要求申请人提供规划报建资料。由于申请人明确表示上述工程建设未办理建设工程规划许可证且未能提供规划报建资料，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我街现场作出《通知书》并依法送达申请人，要求申请人立即停止违法行为。9月29日，申请人至我街协助调查。经查，上述工程建设者为申请人，其于9月4日向广州市某某物业管理有限公司租用沙湾街**路1**6号楼顶。申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，于9月16日出资在上述地址楼顶进行工程建设，拟建2幢1层建筑物用作拍摄展厅。

　　本案中，申请人提出上述工程建设属于可移动的集装箱，不属建（构）筑物，无需办理规划报建的观点和理由与事实不符。首先，根据《民用建筑设计术语标准》（GB/T 50504—2009）第2.1.4项的规定，建筑物是指用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。申请人所搭建的钢结构棚架符合建筑物的定义，只是建设工程的形式、形状与集装箱相似，应认定为建（构）筑物。其次，按照《集装箱术语（GB/T 1992-2006）》第3.1项，集装箱是指供货物运输的设备，即集装箱作为货运工具使用时才属于真正意义的集装箱。从现场工程建设情况来看，申请人所搭建的钢结构棚架不可移动，固定于楼顶某一位置拟用作拍摄展厅，不符合集装箱的定义。最后，原广州市城市规划局《关于函复利用集装箱建造商铺行为性质的函》（穗规〔2009〕3号）以及广州市城市管理和综合执法局《关于对利用集装箱改建商铺行为定性的批复》（穗城管法〔2009〕2号）明确集装箱虽不属于建（构）筑物范畴，但固定于某场所作为建筑使用，且未经规划部门批准，应当认定为违法建设。综上，申请人未取得建设工程规划许可证进行工程建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且上述工程建设不符合《广州市城乡规划程序规定》第三十五条规定的可免于报建的情形，属于违法建设，我街依法作出责令申请人立即停止违法行为的事实清楚，证据充分。

　　第三，我街作出的《通知书》适用法律正确，程序正当。申请人未取得建设工程规划许可证进行建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属于违法建设行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条“行政机关实施行政处罚时，应当责令申请人改正或者限期改正违法行为”以及《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，申请人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，我街在查处违法建设行为过程中，有权责令违法行为人停止建设，《通知书》中责令立即停止违法行为的法律依据适用正确。我街认为，责令停止违法行为不具有惩戒性，不属于行政处罚，本质上属于行政命令。在作出《通知书》时，我街通过书面以及电话的方式告知申请人事实、理由、依据以及行政救济的途径、方式和期限，充分保障了申请人的陈述权、申辩权，并依法向申请人送达，申请人也充分知悉了《通知书》的内容，符合程序正当原则，程序合法。

　　综上，我街作出的《通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求区人民政府维持我街作出的《通知书》。

　　本府查明：

　　2022年9月27日，被申请人在巡查中发现番禺区沙湾街**村**路1**6号楼顶正在进行工程建设，现场正在搭建2幢1层钢结构棚架，其中自编*号占地面积和建筑面积均为25.42平方米，自编*号占地面积和建筑面积均为43.2平方米。经查，上述工程建设者为申请人，被申请人的执法人员致电申请人了解规划报建情况，并要求申请人提供规划报建资料。申请人明确表示上述工程建设未办理建设工程规划许可证且未能提供规划报建资料。被申请人遂作出《通知书》，认为申请人在进行工程建设而未能提供建设工程规划许可材料，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，责令申请人立即停止违法行为。同时，被申请人作出粤穗番综（沙湾）协字〔2022〕05**号《协助调查通知书》，要求申请人于次日到被申请人处协助调查。9月29日，申请人到被申请人处协助调查，其确认其于9月4日租用沙湾街**路1**6号楼顶，在未取得建设工程规划许可证的情况下，于9月16日出资在上述地址楼顶进行工程建设，拟建2幢1层建筑物用作拍摄展厅。

　　另查明，1、《民用建筑设计术语标准》（GB/T 50504—2009）第2.1.4项规定，建筑物是指用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。申请人所搭建的钢结构棚架符合建筑物的定义，只是建设工程的形式、形状与集装箱相似，应认定为建（构）筑物。2、《集装箱术语（GB/T 1992-2006）》第3.1项规定，集装箱是指供货物运输的设备。3、原广州市城市规划局《关于函复利用集装箱建造商铺行为性质的函》（穗规〔2009〕3号）以及原广州市城市管理综合执法局《关于对利用集装箱改建商铺行为定性的批复》（穗城管法〔2009〕2号）明确集装箱虽不属于建（构）筑物范畴，但固定于某场所作为建筑使用，且未经规划部门批准，应当认定为违法建设。

　　申请人不服被申请人作出的《通知书》，向本府申请行政复议。

　　本府认为：

　　《广州市违法建设查处条例》第十六条规定：“城市管理综合执法机关和区、县级市、镇人民政府以及街道办事处应当建立查处违法建设地段责任制和日常巡查制度，实行网格化监控管理，及时发现和制止违法建设。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）规定，全市各镇人民政府和街道办事处自2021年9月15日起实行综合行政执法，未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制措施权调整由镇街实施。据此，被申请人对辖区范围内的违法建设具有查处职能据此。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，申请人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。”在本案中，申请人在未取得建设工程规划许可的情况下进行工程建设，违反了上述规定，被申请人经调查后作出《通知书》并无不妥，本府予以支持。对申请人主张其建设的集装箱不需取得规划许可的问题，根据被申请人现场检查的情况及原广州市城市规划局、广州市城市管理综合执法局对利用集装箱改建商铺的回复，申请人所搭建的钢结构棚架不可移动，固定于楼顶某一位置拟用作拍摄展厅，不属于免于申领建设工程规划许可的情形。申请人申请行政复议的主张理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人广州市番禺区人民政府沙湾街道办事处于2022年7月30日作出的粤穗番综（沙湾）责字〔2022〕0**号《责令改正通知书》。                                                                                                                                                                

　　申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　二○二二年十一月二十五日