| 问题内容： | 2003年，我国有耕地18.89亿亩，人均1.5亩，为世界人均水平的45%，不足美国人均水平的六分之一，印度的三分之二，而由于工业化的推进和荒漠化的蚕食，每年还减少近千万亩。因此，我国对国土资源的控制将会越来越严。土地是房地产和工业发展最重要的生产要素。改革开放以来，我区经济能够飞速发展，土地效益功不可没。也可以说，我区经济能实现年平均两位数的增长率，主要是以消耗土地资源为代价的。我们应该清醒地认识到，土地是不可再生资源，总会有用完的一天，在某种意义上说，这一天已经离我们不远了。如何能在现有土地资源上保持经济的持续发展，特别是工业经济的发展，很值得我们认真思考。一、我区工业用地效益分析2000年番禺改区后，尤其是2003年以来，广州“南拓”战略的实施明显加快，我区经济社会进入新一轮高速增长阶段，由此带来土地开发与各项建设的高潮，但工业用地的单位效益却一直不尽人意。我区现在的工业用地产值平均约为1500元/m2，其中化龙镇约为1400元/ m2、石楼镇约为1360元/m2、大岗镇约为1500元/m2、榄核镇约为1700元/m2。而深圳特区工业用地的产值已超过4000元/ m2，北京经济技术开发区达19800元/m2。我区单位工业用地产值仅相当于深圳特区的三分之一，北京经济技术开发区七分之一。造成我区工业用地效益低下的原因主要有以下几个方面： （一）土地所有制及行政体制因素目前，以行政村或自然村为主体的土地所有制结构和行政管理体制架构，必然导致工业用地在微观上的散小杂乱，宏观上的协调困难。同全国一样，我区土地所有制是国家所有制和集体所有制并存的二元结构，除了区、镇政府所在地和个别开发区（城区）土地为国家所有外，绝大部分是以行政村、自然村为基本单位的集体所有制。我国对国家所有制土地产权有较为明确的规定，而对集体所有制土地的规范较为模糊，对有关集体所有土地的计划、规划、行政、地籍、经营等管理权，以及对地上建筑物的管理权等，界定不清，职能交叉重复。以行政村、自然村为管理主体的行政架构，由于其经济能力的有限性、发展意识的局限性及联合开发的困难性，必然造成土地资源使用的分散化、短期化和随意化，客观上造成土地效益低下。(二)工业用地紧缺与闲置现象并存因素近年来，工业用地需求量日益增大，一些大的投资项目有意落户我区，却找不到配套条件好的工业用地；而与此同时，一些镇村规模较小的厂房闲置现象却比较普遍。造成这种现象的原因，一是农村发展经济仍以盖厂房→出租→收取厂租和工缴费的旧模式为主，来投资的企业多数不再沿用这种模式，要地的多，租厂房的少；二是村镇实际提供的厂房不符合投资方要求，现有厂房难以租出；三是一部分劳动密集型加工项目，因地区之间存在比较优势的原因而外迁，造成厂房重新闲置。（三）国土规划政策及国土管理体制制约因素在改革开放初期，个别镇村及企业绕开政府，非正常途径进行土地出租或转让，对这些历史遗留问题的处理，有的通过补交地价而使不合法的用地合法化；但多数违章违纪建筑和历史遗留土地问题，至今一直未得到很好解决。另因土地利用在规划上采取“镇村平衡原则”，即各镇村均按一定比例分配建设用地、农田保护区和其它用地，影响工业的集聚程度，直接影响工业经济的规模效益。（四）思想认识制约因素思想认识障碍主要来自两方面：一是农民对土地的依赖。土地作为农民赖以生存的手段和工具，一直以来都是农民的“命根子”，“坐地生财、以地收租”观念影响深远。因此一提到将土地集中起来建设工业集聚点或将分散的企业集聚到工业区时，农民就会“谈地色变”。因为土地一旦集中，他们就怕失去了对土地的直接使用收益权，切身利益受损。二是人们谈到经济发展时，往往只强调经济总量，而忽略了人均效益，即使考虑了人均效益，也根本不会把外来工纳入其中，更不会考虑单位资源消耗的产出效益这些可持续发展指标。由于这些观念的存在，单位土地效益的意识就被淡化，各行政村、自然村只注重经济“量”的扩张和短期利益，各自为政地按照自己的想法建设厂房、出租土地，导致工业用地无序开发。办 法：土地问题主要涉及农村“三化”、体制和土地效益等问题，由此直接影响工业的可持续发展，应从以下三个方面做文章： （一）明确发展战略，推进农村“三化”农民对土地的依赖思想源深历久，在没有解决后顾之忧前，他们决不会轻易放弃土地。但任其继续无序发展，土地效益难以提高。研究日本战后的发展历史，我们发现日本从上世纪六十年代就开始实行“工业化和城镇化”战略，时至今日，农业人口从原来的80%下降到25%，农业实现了产业化。日本完善的社会保障体系和良好的工业经济效益，改变了农民千百年来依赖土地生存的思想。为此，我们应该确立“农业产业化、农村城镇化、农民市民化”（简称“三化”）的战略思想。以此为基础，我们提出三条建议：一是在条件成熟时，配合国家解决“三农”问题的具体措施，先行一步，在我区取消农业税；二是政府在征用销售土地过程中将收益全部归还农民；三是启动一项系统工程，帮助农民在失地后获得长期稳定的收益，以及完善社会保障。只有这样，才能从根本上解决农民的后顾之忧，有效地集约控制土地资源，提高土地经济效益。“加快城镇化”是我们的目标，需要根据实际情况制订进度表，不要指望能“毕其功于一役”，日本花了四十年去做的事情，中国至少也得花二十年。我区要根据实际制定实施相关策略。（二）建立我区土地开发、整理、储备机制当前，我区发展农村经济，增加农民收入，重任应该落在工业和第三产业上，而有限的土地资源又会制约其发展。因此，如何开发利用土地？如何盘活存量土地？如何提高单位土地经济效益？这都是必须研究的课题。国土资源工作，要以提高可持续发展的保障能力为目标。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府试行收购储备制度”。建议区政府要调整工作思路，把国土工作的着力点转移到土地开发、整理、储备上来，使土地利用由粗放型向集约型转变，以腾出一定的用地空间来满足经济发展的需要。建立土地整理、储备机制就要进行必要的制度创新，从根本上解决土地管理中存在的各种问题，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。在这方面，杭州市已经率先走出一步并取得了实效，土地由政府“统一收购(收回)、统一储备、统一供应”的做法，为该地区经济可持续发展提供了有力保障。（三）加快工业集聚，以科技手段促产业升级2003年，我国对53个国家级高新技术开发区作过统计：面积共485平方公里，总产值超2万亿元，每平方米产值是4161元，增长率为32%，平均每投入1元的土地开发费用，约产出30.2元。可见工业聚集和科技产业的能量是多么巨大。我区应该加快调整工业用地布局结构，使工业走集聚化之路，集约使用土地，实现规模集聚效应；还要以科技手段促产业升级，这样才能有效提高工业用地效益，才能实现企业从“量”的扩张到“质”的飞跃。针对我区大部分是传统产业，且产业科技含量低的实际情况，我们再次建议，必须加快实现高新技术的产业化和用信息技术改造传统产业。当然，造成我区工业用地效益低下还有多方面的主客观原因，包括政府的战略决策、企业家的科技素质等因素，因而解决问题也还会有许多其它办法。总的要求，应该是用科学的发展观看待土地经济效益最大化，不仅看表面的经济数据，还要通过建立科学的评估体系，改变单纯追求GDP的思想，我们认为不调整目前的用地策略，则难以争取土地效益最大化和实现可持续发展的目标。 |
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