议案（建议）办理

理由：

在番禺区大力推进“优二促三”战略的实施过程，许多从事第二产业的企业面临着大转型的困难，面临阻力重重。仅依靠企业自身的努力往往事倍功半，政府作为为社会提供公共服务的国家行政机构，有必要倾听这部分企业的急切需求，了解他们的现状和困难，给他们提供应有的指导和帮助。
    第三产业的发展水平已成为衡量经济发达程度的重要标志，但我们也应清醒地认识到产业之间的依托关系和不可替代的重要地位。第一、第二产业是第三产业存在的基础和发展的前提，尽管第三产业在产业结构中占越来越重要的位置，但第三产业的主要功能是服务于其他产业。第三产业比例的上升是随着城市化战略的推进而渐变的，不可能一蹴而就，如果单纯地讲“促三”，一定会带来就业岗位减少和结构性失业的负面效应。随着技术进步和劳动生产率的不断提高，工业生产和经营出现了向优势企业集中的现象，从第二产业转移出来的富足人员可以转向更有发展前景的第三产业，这样才能进一步推动第三产业的蓬勃发展。对待第二产业不能以“退”代“优”，第三产业的发展绝对不能以牺牲第二产业为代价，产业结构演进的实质就是优化第一产业、第二产业，开创第三产业的过程。
    “优二促三”是一个需要政府、企业和广大投资者不断努力的长期过程，而其中政府掌握着公共行政权力，所起的扶持作用，尤其是对第二产业的企业的扶持将尤为重要和必要。政府要结合具体情况，采取一些辅助性措施来推动从事第二产业企业的成长和优化。

办法：

吴志华委员：

您提出的区政协十二届三次会议提案第15号《“优二促三”离不开政府扶持》已收悉，现答复如下：

当前我区的工业发展越来越受到耕地锐减、能源紧张、环境污染等问题的制约和约束，过去靠高投入、高消耗、高排放换取工业增长，靠低成本、低价格、低效益拓展市场空间的路子已经越走越窄。“优二促三”战略有利于推进我区经济结构的战略调整，促进产业优化升级，加快实现增长方式的根本性转变。

一、推进“优二促三”战略实施在土地政策方面的困境

“优二促三”的实质是对已建设的二、三产业用地进行重新规划或重新招商，腾出空间发展高产出、低能耗、少排放、能循环、可持续的资本密集和技术密集型产业或生产环节，从而提高土地利

用效率和经济增长效益，真正做到“宜工则工、宜商则商”两个适宜。从我区当前的情况来看，“优二促三”战略的实施需在一定程度上对现有政策进行突破，而关于变更土地使用用途及工业用地、经营性用地公开出让等土地管理方面政策尤为突出。

《中华人民共和国物权法》第一百四十条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准” 。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式出让”，因此，原有建设用地需变更土地使用用途且涉及工业用地或经营性用地的，应先由政府收回作储备用地，再按规定公开出让。

二、推进“优二促三”战略实施的建议

（一）注意区分实际情况，积极借鉴现有政策成果。“优二促三”战略的推进实施，不可避免地涉及土地用途变更的情形。对此应注意先区分实际变更用地性质和暂时改变已有建筑物的使用功能两种情况，再按不同政策处理。

如涉及的用地确实需要改变用地性质且涉及经营性用地的，应按照前述的相关政策，先由政府收回作储备用地，再结合规划、环保、产业等经济技术指标制定土地出让方案以规定的“招拍挂”形式公开出让。如涉及的用地只需改变已有建筑物的使用功能，则建议积极向市争取参照《关于推进市区产业“退二进三”工作意见》（穗府〔2008〕8号）中关于处置工业厂房搬迁后原企业用地的相关政策执行。涉及地块在符合城市发展总体规划的前提下，经规划、国土部门批准，将原有工业用地上现有的合法工业建筑在主体框架不作改动的情况下进行适当改造，并临时改变使用功能，用于除房地产开发以外的第三产业，但不得改变原址土地的用地性质、权属（依法进行的土地使用权交易、变更除外）和扩大建筑面积。

另外，积极鼓励、支持城区内效益差、污染大的企业搬迁。搬迁企业的职工安置符合国家有关规定的，搬迁后改变土地使用用途所收取的土地出让金，可向市财政申请返还用于职工安置。

（二）深入贯彻区委区政府的发展战略，发挥好产业导向作用。

第一，引导低附加值的劳动密集型行业进行升级改造。当前我区工业布局分散凌乱，各个镇（街）均有三五个工业集聚点，涉及行业五花八门，其中如服装等劳动密集型行业较多，这些企业技术含量低、产品附加值低、对地方的税收贡献小，却占用了大量的土地、人力、电力等资源和管理成本。对这部分劳动密集型行业，要利用新劳动法等政策措施出台的契机，顺应产业结构调整升级规律，积极引导现有企业挖潜改造，改善工艺流程、提高产品档次或者转型。

第二，淘汰高污染高能耗企业。对污染大、能耗高的小轧钢、小水泥以及纺织漂染、造纸等行业，一方面通过限电、提高电价等措施限制其发展；另一方面积极推进节能减排工作，督促重点能耗企业对自身能源的利用状况进行全面摸查，制定切实可行的节能措施。

第三，重点发展支柱产业。结合市、区有关加快支柱产业发展、优化产业结构、加快经济发展等政策，在今后的产业集聚发展规划上，严格把握好产业导向，重点发展符合我区产业政策、符合规划国土“两规”许可、符合环保要求的项目。