议案（建议）办理

理  由：

上世纪8O年代，我国经济相当落后，特别是农村的生活水平低，农业占国民经济比例相当高，为此需迫切摆脱贫穷落后的局面。为充分利用土地资源，国家出台了土地征收的政策，各省、市先后于上世纪80、90年代制订了征地的有关法规。当时广东普遍的做法是在符合用地条件的前提下、在政府部门的主持下由土地受让人与村协商，然后以政府征收土地、再出让的方式将土地出让给受让人，由土地受让人直接向村支付征收土地补偿款，此外还有其他的方式，但原则基本一致。近十年来，土地权属纠纷增多，因过去的征地或土地使用权转让，村现在才提出翻案的行为，法院审理有关过去的因征收土地所产生的权属纠纷案件屡见不鲜，有些村甚至将政府告上法庭，提起行政诉讼。更为严重的是部分村民出现自发组织上访或围堵现土地使用权人，严重妨碍社会正常的生产经营活动，造成社会不稳定的因素，若处理不当，将给社会带来严重的后果。为此，政府有必要事前采取必要的措施，在依法办事的前提下、原则上统一操作方法并将可能发生的纠纷防范在萌芽之中。

一、正确认识上世纪八九十年代的土地征收、转让工作对社会的贡献

（一）尊重历史，充分肯定土地受让人对社会、对当地经济发展作出的贡献

当时的土地征收、转让发挥如下的积极作用：

1、对政府产生的贡献

由政府征收农村集体所有的土地，然后出让给产杈人，从而使政府可以获得土地出让金、农业税基金等，增加财政收入，弥补政府财政的不足，使政府有相当的资金发展当地的经济。其次，土地使用人使用该物业兴办实体创造税收。

2、对村产生的贡献:

对于原土地权属人的村一方面可以增加征地补偿费(含青苗补偿及其他)，让村有相当资金发展经济，从而形成良性循环;另一方面，大多数村可以通过被征收地向土地受让人长期收取管理费(或其他费用)，增加村的集体收入，让村民享受到实惠；再次土地受让人在该村办实业，可以雇请村民，解决劳动力的就业问题；还有就是通过征地、部分村民农转非，使村民的工作、生活走向城市。可以说当时的历史状况令村委及村民非常热衷土地被征收，这点无论是政府还是村集体、村民都必须尊重的历史。

通过土地的产权转移，带动村的经济发展，土地受让人也可通过使用土地产生效益，政府也通过收取土地出让金和税收增加财政收入，所谓达到三蠃的局面。应该充分认识到，经过二十、三十年的共同努力，至今我国综合实力跻身在世界的前列，尤其是经济发展突飞猛进是与当时合理利用土地资源的政策分不开，没有八、九十年代的基础就没有今天的繁荣。

（二）应该认识到现在出现的纠纷不是历史遗留问题，相反是部分村民不合理的要求

有些人认为造成今天的纠纷主要有以下几点原因:1、过去的法律、法规不够完善；2、当时征收土地补偿款或土地使用权转让价格低；3、当时办理手续不完善所致。我们认为这些观点均不正确，不排除存在某些不合理、不完善的个案，但绝大多数是规范的、合理的。其一，当时已颁布《广东省征地管理规定》和征地补偿标准、土地出让的法规，有法可依；其次，征地补偿款是根据当时的物价水平而定，政府出台了相关的、完善的规定，当时无论是村还是村民都没有意见，这可以从村和村民热衷于土地被征收得到印证；其三，当时征收、转让的土地绝大多数是偏离城镇中心，交通不便，固然当时的土地价值较低，而现在经过20、30年的发展，土地的现状有极大的改观，土地随之升值；第四，据粗略调查，土地的征收和出让大多是签订较为完善的合同，当时办理征地、出让的手续基本上符合当时法律的规定，绝大部分土地受让人与政府签订出让合同，领取土地使用权证或用地批准证书等文件。所以我们认为二、三十年前的征收纠纷不是历史遗留问题，而是现在的利益问题，是当时合理的征收补偿价格而相对现在是较低土地转让价的矛盾，部分村民以现在的土地价格来作衡量、认为以前征收土地的补偿低，以在整个征地出让过程存在不够完善的地方为借口或根本无理由提出翻案。因此切不可将现在出现的纠纷作为历史遗留问题处理，否则无法合理、合法处理前述纠纷。

据此，我们提出应该正确认识上世纪八、九十年代的土地征收、出让的社会作用，加大力度保护产杈人的合法权益。

二、区分土地出租、土地征用、出让和土地使用权转让的法律关系，本着公平客观的原则依法处理问题

这里我们列举过去三种使用土地的主要方式加以区别并如何确定土地使用权人:

（一）使用人通过向村承租土地，这种关系只是租赁关系而非买卖关系，承租方并不是土地使用杈人，承租人只可在租赁期内享有使用权，租赁期满，应将土地交还给村，此情况村为土地使用权人。

（二）村将其拥有的国有土地使用权依法转让给受让人，则受让人通过转让方式取得土地使用权，此关系就是转让关系，受让人通过受让的方式取得了土地使用权，受让人在法定的期限内(如工业用地为50年)享有使用权、享有土地使用权人的法律地位，村从转让后不再享有使用权人的权利。

（三）村的土地被国家征用，政府将土地出让给受让人，受让方依法享有土地使用权人的法律地位，村从土地被征用时起不再享有相关的地位。

在过去无论是征地或土地出让等，有些合同却存在不规范的地方，实践中如何确定土地使用权人，我们应为从如下方面考虑:

1、在登记机关所反映土地性质是什么、权属人是谁，如登记机关反映土地性质是集体、权属人仍为村委的则所有权应属村。

2、村与现使用人签订的是什么协议，如仅是签订土地租赁合同则该土地应属村所有，即使签订的合同期限为五十年也不影响土地的权属。但如签订使用权转让合同或土地转让合同的，则一般应结合产权证确定权属。

3、有无其他相关的文件支持土地是被征用、村有无收取土地补偿费等，如土地已被征收且受让人已与政府签订出让合同，则应确定为受让人拥有土地使用权，即使在征收、出让过程中不够规范，也不影响受让人的法律地位。

在这里值得一提的是，如何认识签订50年工业用地租赁合同，一般而言签订50年土地租赁合同，承租人只享有承租方的法律地位，但具体问题应具体分析:

１、如合同只陈述租赁关系，约定租金并明确期满交还土地给村的，则这种关系是租赁关系。

２、合同明确使用人在50年内享有使用权并支付用地补偿款，事实上村也协助使用人办理国有土地使用权的，则应认定为土地便用权的转让关系，村不应主张相关的权利。

３、还有一种情况是双方约定是租赁关系，但为了承租人办理土地证，以便向银行借款抵押，那么从尊重事实出发，承租人与村协商将土地使用权交还给村或另行协商支付使用权转让款。

办  法：

确定土地使用权人，采取有效的措施及时解决问题，保障产权人的合法权益，政府应当采取以下措施:

一、政府在社会加强土地法方面的宣传工作，教育村民遵纪守法，防止纠纷出现

我们认为现时出现有关土地权属纠纷，存在着村民对当时征地情况不太了解，更主要是对当时的法律、法规不清楚。在利益的驱使下，部分村民在某些居心可测的人怂恿下提出翻案，作为区政府应当通过区、镇两级政府加强对村民的宣传教育工作。其一，对物权法和有关土地方面的法律、法规大力宣传，对当时的征地、出让工作给予肯定；其次，通过村民组织使村民了解征地的历史；第三，让村民学习刑法、治安管理法，教育村民遵纪守法，强调村民应当遵纪守法，做遵纪守法的公民；第四，开展道德教育，要求村民以诫信为本，尊重历史，正确处理问题。最后，对确属村民的合法权益应引导其通过法律途径维护，而不能通过不合法的方式主张。

二、加大力度保护产权人的合法权益

《物权法》赋予物杈人充分的权利，政府应依法对物权人予以保护，这样经济才可健康发展。社会人士普遍认为投资环境最基本也是最重要的要素是法治环境，没有法治环境，什么税收优惠、廉价的劳动成本等均是空话，特别是外商最注重的是法治环境。因此政府必须加大力度保护产权人的合法权益，如出现村民闹事，提出不合理的诉求，必须及时介入，制止村民的违法行为，引导村民通过法律途径解决问题；对小部分违法、犯罪者必须采取强有力的措施，从而可以及时避免事件的扩大，这样除可达到保护产权人合法权益，减少或避免正常的生产秩序受到影响外，还可通过及时制止村民的违法行为，避免村民扩大事端被追究刑事责任，从而扩大社会矛盾。政府尤其应该关注一些居心可测的人士煽动、挑拨。

三、政府应当客观、公正及承担相应的责任

征地实际上涉及三方关系，从法理角度来说，政府与村是土地征收关系，政府与现产权人是土地使用权出让关系，土地受让人与村并不直接发生法律关系。严格地说现土地使用权人是通过向政府受让土地使用权，虽然在当时大部分由现产权人和村另签订补偿协议，由现产权人向村支付补偿款，但无论如何现产权人均是通过政府出让土地使用权的方式取得土地使用权，而现在所产生的纠纷实质上是征地纠纷而非土地使用权出让纠纷。因此我们认为处理这方面的原则是，现产权人与政府签订土地出让合同并且取得土地使用权相关证件的，则产权应认定为受让人。如产生土地权属纠纷的，则根据上述法律关系，由政府直接面对村解决，而不应由产权人承担与村解决的责任。

我们认为过去处理征地、出让及土地使用权转让绝大部分是清晰、完善的，作为政府部门在确定产杈时应以谁拥有产权证为原则来确定使用权人并加以保护，极少数权利人取得的产权证确存在大问题的，应予调解或建议当事人采取法律途径主张，切不可放任当事人采取极端的做法违反治安管理法，更甚至触犯刑律，这样才有利于当地经济的发展。

番禺区政协香港组：

你们提出的“关于尊重历史、依法办事，加大力度保护土地权人的合法权益，防范纠纷、维护社会稳定的建议”收悉，现将办理结果答复如下：

近年来，土地权属纠纷增多，因过去征地或土地使用权转让、租赁引发的村民群体性事件频频发生。村民群体性事件容易造成社会不稳定因素，严重影响社会生产经营活动。因此，本提案提出尊重历史、依法办事，以客观、公平的原则处理征地纠纷等土地问题，保护土地产权人合法权益的观点和解决办法对我区依法处理征地纠纷、权属争议具有很好的借鉴意义。

一、继续加强土地方面的法律法规宣传教育工作。由区国土房管分局配合区司法局加强法律宣传教育工作，重点向村民宣传土地

方面的法律、法规、政策，提高村民法律意识及遵纪守法意识。在处理矛盾纠纷时，积极调解或引导被征土地村民按照法定程序，依据法律、政策办事和维护自己的合法权益。协调法院积极立案，畅通司法救济通道将矛盾和纠纷引入法律途径，注意协调处理应诉及社会维稳工作。同时，注重把解决被征土地村民的实际困难与思想政治工作结合起来，将可能发生的纠纷防范在萌芽之中。

二、切实保护土地使用者的合法权益。为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，国土资源部根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定了《土地登记办法》（2007年11月28日国土资源部第5次部务会议审议通过，自2008年2月1日起实行）。该办法对土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记和其它登记（包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记）作出了具体的规定，其中第七十条明确规定：依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

而在此之前的1989年7月5日和1995年3月11日，当时的国家土地管理局已经制定了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对不同时期的国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地建设用地使用权的登记都作出过明确的规定。

三、对于征地行为，自1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以来，《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等多个政策文件都对土地征收作出了相关规定。政府作为征地主体，对于征地纠纷，按照征地当年的相关政策文件规定，审查对被征地村的各项补偿落实情况，审查征地程序，尊重历史征地的合法行为，实事求是地处理征地纠纷。对因征地纠纷发生的村民信访等情况，政府及相关部门核查情况，对信访人做好相关政策解释工作。把握重点，正确分析、依法处理好土地纠纷中的政府、土地现产权人及村民、村集体三方关系。

非常感谢你们对我区土地管理工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。