| 标 题： | 关于加强农村土地承包管理，维护社会和谐稳定的建议 |
| 问题内容： | 理 由： 当前，农村土地（包括鱼塘）的发包和承包存在一些问题，成为引发村民集体上访、影响农村社会稳定的一个重要的因素，需要引起足够的重视。 一、当前农村土地承包存在的主要问题 2010年和2011年，我区发生在镇（街）村民投诉的涉及农村土地承包的信访案件共81宗，涉及74条村或生产队，争议的土地（鱼塘）面积达479亩。经调查，发现存在以下多方面的问题。 一是未经民主议定程序，村队干部擅自发包（或出租）集体的土地、鱼塘。有的村队干部事前未将发包方案提交村民或队员大会讨论表决，便私下里将土地（鱼塘）发包给自己的亲属、朋友经营（或转租牟利）；有的村队干部擅自将土地（鱼塘）发包给本集体经济组织以外的“好朋友”去承租经营；还有的村队干部竟然自己与自己签订《承包合同》。 二是村队干部在发包（出租）土地鱼塘时私下定价，损害集体利益。发包时没有进行公开的竞价定标，而是暗箱操作，承包合同约定的承包租金价格明显低于周边同类土地的承包租金价格，甚至约定租金数额逐年递减，同时约定较长的租期。有的村队干部在本人或其亲属“承包”土地鱼塘后，延迟或不向集体交纳承包租金。 三是有的村委会、生产队恣意违反承包合同，侵害承包人的利益。有的村委会或生产队换届后受利益的驱使，新班子干部单方强行终止原班子干部签订的土地（鱼塘）或其上盖物业的承包（租赁）合同；有的村委会在承包（租赁）合同的履行期间强行收回土地（鱼塘），安排给他人承包或租用；有的村委会或村干部在承包土地流转时侵占承包人收益，截留或挪用承包租金。 四是有些村委会侵犯生产队发包土地（鱼塘）的权利，引发村、队之间的矛盾和纠纷。 五是有的村队干部未能正确履行土地承包合同中的职责，损害了村、队的集体利益。有的是在土地鱼塘的公开竞投发包后，没有及时跟进与承包人签订书面合同，或签订后没有重视履行合同义务，造成违约；有的是对承包合同审查不严，对自己亲友承包土地鱼塘后不交租（迟交租）的情况，或对承包人在承包地上从事违法建设、出售田泥等行为持放任的态度。 二、处理农村土地承包问题时存在的困难和障碍 （一）镇(街)有关部门在农村集体土地发包的监管中，存在着不少的薄弱环节。目前，我区有的镇街没有很好地监督执行农村土地承包方面的法律和政策规定。如，对村委会、生产队的土地发包工作欠缺指导；对村队干部签订土地承包合同的种种不良现象防范、制止不力；在村队干部签订土地承包合同后疏于检查，发现问题后，处置拖延等。当发生需要几个职能单位共同办理或连续性办理才能解决的问题时，缺乏主动性和协调联动，致使问题一拖再拖。 （二）政府部门以信访程序处理此类纠纷存在局限，而让信访人直接起诉又常面临法律障碍。农村集体土地发包过程中所出现的种种问题，依法属于合同纠纷，往往需要司法裁决才能够最终分清是非责任，这显然超出了政府信访办理、复查和复核的职权范围。但当政府部门调解无果时，有关当事人又因存在“起诉主体不适格”，或因诉讼时间长、耗费大、取证难等原因，而选择越级上访等非诉讼途径去表达诉求。 （三）当签订土地承包合同的村队干部仍在位时，难以自行纠错。出于掩盖自身过错或经济问题的考虑，或出于不想得罪人的心理，当事的村队干部往往会阻挠或消极对待有关承包合同出现的问题。 办 法： 一、积极开展制度建设，加强教育培训，促进农村土地承包工作规范化。一是完善农村土地承包管理制度。包括各镇（街）的党政部门，要尽快完善对村队干部的信访责任追究制度和绩效考核制度，促进农村村务管理、民主监督、议事程序的公开化和规范化。二是完善对农村承包合同签订的事前审查和事后备案等管理制度。三是要切实加强对镇（街）基层干部以及村队干部的法制宣传教育和培训工作。要通过信访案例的剖析，教育大家吸取教训、举一反三，切实采取预防措施。 二、加大整治力度，狠刹农村土地发包中的歪风邪气。对村队干部在土地鱼塘投标发包、合同履行和违约金支付等过程中可能存在以权谋私或损害集体利益的情况，区、镇（街）的纪检监察部门要尽快进行查处，必要的还要移送公安司法机关追究其刑事责任。如果村队干部是村民队员选举产生的，区的有关部门要建议村民队员通过民主程序对其予以罢免，如果是党员的，依党纪予以处分。 三、要运用综治维稳手段，化解信访途径难以解决的相关问题。一是各镇（街）要及时组织力量对土地鱼塘发包情况进行排查。在排查时，对一些虽有瑕疵、但对集体利益损害较轻的发包行为区别对待，不要一概否定。二是对未经民主议定程序低价签订的农村土地承包合同，镇（街）的党政部门可以通过协调所属的村队干部，组织村民队员重新开会表决或集体签名追认。如果村民队员不同意追认，镇（街）相关部门可会同区农业局，组织进行调解，调解不成时，再由相关的村委会或生产队向人民法院起诉。三是对于村委会没有取得生产队队员集体共识、便将生产队的土地（鱼塘）进行“征收”或集约经营的情况，镇（街）政府部门要慎重对待，如生产队的队员出现强烈反对意见的，要责成村委会暂停实施，不宜操之过急，以免产生新的社会不安定因素。 四、切实加强农村的基层组织建设，选好村“两委”班子的带头人。要把加强农村的基层组织建设、选好村“两委”班子的带头人，作为一项维护农村和谐稳定的重要工作来抓，在村“两委”干部的换届选举中，严肃查处各种贿选行为，对贿选涉嫌犯罪的，要依法确认选举无效、提请村民大会对其进行罢免，同时将其移送公安司法机关绳之于法。对有问题和有疑点的村队现职干部，要加强督促、教育和检查，确保其能依法履行职责。 五、加强与人民检察院、人民法院的沟通和协调，研究解决“起诉难”问题。积极探讨在一定的条件下引入“公益诉讼”的解决程序。“公益诉讼”有多项优点：一是由社会团体或检察机关代表不特定的村民队员起诉，可以顺利解决诉讼主体的参诉资格问题；二是可减轻诉讼风险和诉讼成本；三是可以在诉讼中解决违法签订合同、造成村集体损失的村队干部的民事责任追究问题；四是由社会团体或检察机关提起“公益诉讼”，可以提高调查取证的质量和庭上举证的水平。但出于社会公众对“公益诉讼”滥讼的担心和忧虑，建议在立法上应规定这类“公益诉讼”要符合一定的条件才能提起。包括：1、村民队员集体表决不同意追认原来未经民主议定程序签订的、有问题的农村土地承包合同；2、村队干部不愿意代表集体参加诉讼；3、不通过诉讼不能够解决纠纷，村队的集体利益将出现持久性的损害；4、不提起“公益诉讼”可能引发矛盾激化事件或群体性事件。 注：“公益诉讼”，是指特定的国家机关或组织，根据法律的授权，对违犯法律法规，侵犯国家利益、集体利益、社会利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。 |
| 问题答复： | 潘建国委员： 您提出的“关于加强农村土地承包管理，维护社会和谐稳定的建议”的提案收悉，现将办理结果答复如下： 我区有19个镇（街），247个行政村，2207个村民小组（生产队），其中存在村、组两级集体经济的行政村有103个，有经济收益的村民小组共1284个；农村集体成员约56万人，农用地近40万亩。2011年村级集体总资产约120亿元，集体可支配纯收入17.8亿元，农村居民年人均纯收入17428元，对比2010年增长16.9%。 历年来，区委、区政府高度重视“三农”工作，强调解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设我区小康社会大局，必须始终作为我区工作的重中之重。不断稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法赋予集体成员长期而有保障的土地使用权、经营收益权，是农村集体土地发包承包经营工作的基石与关键。2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》实施后。我区先后出台了《关于进一步加强新时期“三农”工作的若干意见》（番发〔2004〕7号，简称“二十八条”）和《关于加快社会主义新农村建设的若干意见》（番发〔2006〕16号，简称新“二十八条”）文件，明确规定“加强农村集体资产和财务管理。强化村级集体经济组织管理集体资产的职能，逐步理顺村委会与村民小组的各种关系。严格执行会计核算、工程招投标、土地公开发包等制度”。据此，各镇（街）进一步完善和健全了农村集体财务和资产管理制度。 近年，我区各职能部门积极配合，齐抓共管，着力加强农村基层党风廉政建设，强化农村集体“三资”管理，通过实施农村会计委派制、民主监督、财务公开和农村党风廉政建设信息平台等一系列方法，进一步规范农村集体土地发包和承包经营管理，保障集体及其成员依法应有权益，维护农村社会稳定，得到广大农村基层干部和村民的支持与肯定。 随着城市化的推进，各方利益关系和狭隘的“小农”思想日益凸显。您在议案中提到个别村土地发包和承包经营存在的有关问题，已引起了我区各职能部门的高度重视。就您提出的建议和意见，我局结合各镇（街）及相关单位的会办意见，按照“管理制度化、公开规范化、监督民主化、手段现代化”的要求，提出当前和下一步工作的主要措施。 一、充分发挥农村党风廉政信息平台作用，加快建成农村集体“三资”管理平台，尽快出台农村集体“三资”管理办法。明确各镇（街）对农村集体土地发包和承包经营管理工作，做到用制度管权、管事、管人，规范管理、加强服务、权责明确、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制。 二、充分发挥村务监督委员会和民主理财监督小组的监督作用，规范民主议事决策程序和村务（财务）公开内容。根据区纪委、监察局2012年8月21日印发的《广州市番禺区农村村务监督委员会管理办法（试行）》（番纪〔2012〕46号）的规定，各镇（街）要积极贯彻实施，加快推进村务监督委员会建设，切实监督农村集体土地发包和承包经营必须要通过民主议事决策程序，并及时将相关事项向成员公布。 三、认真落实民主议事制度。区相关职能部门正在制定农村村务“两联席”议事制度，一是实行村“两委”联席会议制度；二是实行村党群联席会议制度。农村土地发包和承包经营等重要、重大村务事项都必须通过“两联席”制度进行议、决事，提高村务决策的透明度。 四、充分发挥村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织作用。各镇（街）要指导村集体股份合作经济社按照规定程序召开集体股东代表会议或全体股东会议补充完善村集体经济组织自治章程和股份固化章程，明确规定所有集体股东有义务确保集体土地、物业等资产的发包和承包经营收益不受损害、侵占、挪用，依据法律法规、政策和相关章程实行股东利益扣减加以制约，使农村基层管理人员自觉廉洁从业，维护集体及其股东的合法利益。 五、对村队干部的违纪违规行为要依法依规加大力度及时处理。区、镇（街）相关职能部门对村组（队）干部在土地鱼塘投标发包、合同履行和违约金支付等过程中，可能存在以权谋私或损害集体利益的，要加大力度尽快进行查处，必要时移送公安司法机关追究其刑事责任。如果村组（队）干部是村集体成员选举产生的，相关职能部门要建议集体成员通过民主程序对其予以罢免；如果是党员的，依据党章党纪予以处分。 六、加强村干部、财会人员的培训，提升管治素质。村“两委”换届后，各镇（街）要对在职村干部、财会人员进行培训学习，贯彻落实党在农村的各项方针政策、法规法律和规章制度，一方面提高村干部的依法治村、高效运营集体资产能力，规范农村土地发包和承包经营行为；另一方面增强村干部的法制观念和法律意识，使其自觉守法、护法，用法律来维护集体及其成员的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发生。 对于您提出的“积极探讨在一定的条件下引入‘公益诉讼’的解决程序”的建议，鉴于目前我国民事诉讼法尚未有明确规定，因此，在立法机关作出新的规定前，暂不宜将农村土地承包纠纷作“公益诉讼”处理。农村土地发包和承包经营纠纷，应当以事实为依据，以相关政策法规、法律和规章制度为准绳于基层化解处理，或通过司法途径解决。 非常感谢您对我区农村工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。 |
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