议案（建议）办理

理  由：

社区卫生服务为基层群众提供常见病、多发病的诊疗和基本公共卫生服务，实施健康管理，将小病留在社区，降低群众医疗费用，能有效解决“看病难、看病贵”的问题，是基层群众的“健康守门人”。自实施“新医改”以来，在区委、区政府的正确领导和高度重视下，我区在医疗卫生领域开展了一系列改革，逐步建立了完善的社区卫生服务网络，深入推进我区社区卫生服务事业，取得了显著的工作成效。

目前，我区社区卫生服务机构定位的主要职能是为居民提供基本医疗及12大项基本公共卫生服务。规划建设61间社区卫生服务站点，现已运作 48 间，其中社区卫生服务中心 16间，社区卫生服务站 32 间，并按照“六普”人口数，以每万服务人口配备8人的标准核定编制，目前核编 1150 人，在编1040人，借用人员 111 人。截至2014年11月，共有全科医生256人，其中经过三年规范化培训的有 97 人。

在我区全面深化改革之际，强化社区卫生服务工作，既是解决基层群众看病就医问题的迫切需要，又充分体现政府关注民生、建设幸福番禺的决心与行动，也将促进我区实现深化医药卫生体制改革的目标。但目前我区社区卫生服务工作仍面临一些问题和困难，经调研发现主要有以下几方面：

1、工作任务重，编制缺口大，人员配备不足。我区现有200多万的常住人口，定编的人员偏少。如按每万服务人口（常住人口）配备8人，实际需要编制1600人，而目前核编 1150 人，在编1040人，实际缺编560人。社区卫生服务机构承担大量的基本公共卫生服务与基础医疗工作，工作任务在现有的人员和规定时间内难以完成。在问卷调查中，有42%的调查对象因服务的人手不足而对社区卫生服务工作不满意。

2、服务质量不高，人才瓶颈明显。一是社区卫生服务专业技术队伍的待遇偏低，流动性大。近几年，由于待遇偏低，保障制度未建立，发展的平台和空间少、身份不能确定等原因，导致人才流失。2013年至2014年9月，辞职或者离开社区的入编人员共27人，占编制到岗人数的3.7%，大大影响社区卫生工作的正常开展。我区依托高校进行全科医师规范化培训的97人，目前5年合同到期，不少人打算辞职。二是整体业务素质和服务质量不高。我区社区卫生人员以初级职称以下人员为主，优秀的全科医生、全科护士、公共卫生执业医师、名医较缺乏，导致群众对社区卫生服务的信任度和利用率都较低。三是社区卫生人才培养工作有待加强，人才培养长效机制有待完善。

3、社区首诊、双向转诊、分级诊疗制度尚未成熟。目前医保参保人必须选择1家基层医疗机构作为定点医疗机构，如在社区首诊将提高10%的报销比例，这对于社区首诊有一定的促进作用，但群众长期以来到大医院就医的习惯和观念较难改变。目前我区由社区卫生服务机构向大医院转诊及大医院向社区转诊的门诊量仍较少，2014年仅上转890人。

4、社区卫生服务机构规范化建设有待加强。我区社区卫生服务机构按镇（街）医院布局进行规划，但目前一甲医院逐步向二甲医院过渡，导致城镇中心布点缺失，且仍有13间社区卫生服务站未能使用。大部分社区卫生服务机构的核心设备不能满足社区医疗需要。业务用房大多是租赁，政府绩效考核的社区卫生服务中心只有6间的建筑面积符合标准。个别社区的医生工作站无独立服务器，影响全区健康信息共享。交通工具短缺，导致社区公共卫生工作开展较困难。

此外，社区卫生服务机构的基本药物不能完全满足群众需要，很多患者只能去二级以上医疗机构看病。据了解，目前在社区就诊的居民中，医保的参保人占大多数，2015实施新的医保政策，届时在社区就诊每年医保可报销的费用有较大幅度下降，将对群众到社区看病产生较大影响。

办  法：

根据《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号）及《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）（征求意见稿）》的要求，发展社区卫生服务是地方政府履行社会管理和公共职能的一项重要内容，应由政府主导。因此，要进一步重视社区卫生服务事业的发展。

一、提高认识，树立政府主导的社区卫生服务工作理念

一是明确区、镇（街）政府在社区卫生服务工作上的职责。各级政府是举办社区卫生服务机构的责任主体，只有完善政策支持，社区卫生服务的规范化建设才能得到体制上的保障，确保社区卫生服务的公益性。

二是各镇（街）政府要高度重视社区卫生服务，按照属地管理的原则，制定本区域社区卫生服务机构建设规划，统筹安排，规范建设。应把加强社区卫生服务机构建设作为本级政府的一项重要任务，纳入重要议事日程。可参考东莞市的做法，在镇（街）政府设立专门负责卫生工作的机构或安排专责人员，着重抓好社区卫生服务工作，并加强与镇（街）医院的协调。

三是加大社区卫生工作投入力度。建议城乡居民医保费用优先由医保基金统筹解决，不足部分由区、镇（街）两级财政负担，医保门诊统筹总额控制，参照广州市医保政策兜底的办法，符合规定的超出部分方由政府负责。

二、加大社区卫生人才队伍建设力度

1、理顺社区卫生人才管理体系。目前社区卫生服务中心在人事上无自主权，人员由医院代为招聘，医院与聘用人员签订劳动合同，属医院的编外人员，影响了社区卫生人才引进及队伍的稳定性。因此，建议社区卫生服务中心在人员招聘、人事管理、财务、晋升等方面实施独立管理，不再与医院挂钩。将社区卫生人才纳入事业编制，实施“定编定岗定人”政策，以稳定人才队伍。

2、尽快落实社区卫生人员编制。一是根据社区卫生实际工作给足编制。按照200万常住人口的标准，核定1600名社区卫生服务人员编制，并尽快落实到位。二是创新编制管理办法。建议可参考杭州市的做法，根据人口变动情况适当调增编制，并对人员分散地区相应增加编制。三是在现有人员不足、医疗服务有限的情况下，合理规定社区卫生服务机构的工作量，积极引导群众在条件较成熟的医院看急诊。

3、深化绩效考核制度改革。制定切实可行、能拉开收入差距的绩效考核方案，建立完善的绩效考核制度和科学考核标准，以工作岗位性质、工作技术难度、风险程度、工作数量与质量等作为考核工作业绩的主要依据，明确社区岗位职责和岗位工作量，赋予社区卫生服务中心一定的自主权进行考核。绩效考核到个人，应遵循实事求是和多劳多得的原则，对于能力强、实际工作量大的社区卫生人员，考核要拉大收入差距，可较大幅度高于每人每年12.5万元的绝对数，以提高工作积极性。把社区卫生服务机构的考核结果纳入各镇（街）工作目标考核内容，并作为政府核拨各项经费的重要依据。加大对工作突出的服务站点和人员的奖励力度。

4、进一步提高社区卫生工作人员待遇。建立正常的收入增长机制，薪酬总体收入要与区内同类事业单位看齐，合理解决收入问题，稳定社区卫生人才队伍。

5、制定灵活的人才引进、退出、培养机制。建议制定中长期社区卫生人才引进、退出规划。对社区副高职称人员、退休返聘专家实施补助政策，促进大医院人才向社区流动。建立健全我区全科医生制度，大力开展人才教育和培养培训工作。

三、构建区域医疗联合体，加强资源整合和优化配置

1、加快组建区域医疗联合体。积极整合不同等级的公立医疗机构资源。建议借鉴东莞市的做法，做好医院、社区卫生服务机构之间的医疗资源整合，让医院与社区卫生服务机构错位发展，各有特色。

2、建立和完善社区首诊、双向转诊制度，逐步实现分级诊疗。在政府主导、配套政策支持的基础上，加强社区首诊、双向转诊的强制性。通过家庭医生式签约服务，建立稳固、双方责任分明的契约关系，鼓励和引导基层群众到社区就诊。建立和完善双向转诊登记制度，制定分级诊疗制度，并严格考核实施社区首诊和双向转诊，规范向上、向下双向转诊的服务标准和技术要求，接诊病人严格实施分级转诊。开通双向转诊病人的“绿色通道”，常规需要转诊的病人实行逐级转诊，急诊急救病人则直接去定点医院就诊。

3、推进区域医疗联合体内医疗机构的相互交流。组建内部医疗机构药事委员会，负责制定相对统一的基本药物品规目录，督促区级、镇（街）医院基本药物使用达一定比例，促进各医疗机构间药物对接。建立医学检验和医学影像检查结果的互认机制。促进医疗机构之间、相关人员之间进行业务上的交流、探讨，医院医生的晋升与支援社区相挂钩，形成互帮互促效应。

四、完善社区卫生服务机构规范化建设

农工民主党番禺区委员会：

你们提出的关于“关于进一步推进我区社区卫生服务工作的建议”的提案收悉，现将办理结果答复如下：

一、社区卫生服务工作基本情况

（一）建设情况。我区规划建设的61间社区卫生服务机构已于2014年底全部建成。目前，已运作的社区卫生服务机构50间，初步形成较完善的城区社区卫生服务网络；建成未运作的社区卫生服务机构中，有7间是由于缺乏医护人员导致不能运作。

（二）人员情况。我区社区卫生服务机构按每万服务人口配备8名人员的标准核定总编制1150人。截止2014年12月底，在岗1040人，到位率90.4%，政府办社区卫生服务中心人员中有专业技术副高职称32人，中级162人；有全科医生235人，公卫医生97人，护理人员289人。

（三）社区卫生服务工作开展情况。2014年全年门诊人次数153.95万人次，其中西医124万人次，中医41万人次，次均诊疗费用61.9元，其中药费42.4元，检查治疗费9.5元。全区共有家庭病床374张，其中新建391张，家庭出巡诊8559次。免费提供12大项41小项基本公共卫生服务。重点人群体检率79.05%，全人群体检率46.27%。建立65岁以上老年人专档6.9万份，为老年人进行免费健康检查3.1万人。建立儿童保健专档15.4万人，已管理人数13.3万人，电话随访3.8万次，上门作新生儿访视等服务7413次。开展托幼儿童年度免费体检，共检查7.3万人。妇女保健建档2.9万份，早孕妇女累计建册5万份。设有规范化预防接种门诊30个，镇街覆盖率100%。

二、目前我区社区卫生服务工作存在的问题

（一）工作任务重，编制缺口大，人员配备不足。社区卫生服务机构承担大量的基本公共卫生服务与基础医疗工作，工作任务在现有的人员和规定时间内难以完成。

（二）服务质量不高，人才瓶颈明显。一是社区卫生服务专业技术队伍的待遇偏低，流动性大。二是整体业务素质和服务质量不高。三是社区卫生人才培养工作有待加强，人才培养长效机制有待完善。

（三）社区首诊、双向转诊、分级诊疗制度尚未成熟。目前医保政策对于社区首诊有一定的促进作用，但群众长期以来到大医院就医的习惯和观念较难改变。目前我区由社区卫生服务机构向大医院转诊及大医院向社区转诊的门诊量仍较少。

（四）社区卫生服务机构规范化建设有待加强。城镇中心布点缺失，且仍有社区卫生服务站未能使用。大部分社区卫生服务机构的核心设备不能满足社区医疗需要。业务用房大多是租赁，政府绩效考核的社区卫生服务中心只有6间的建筑面积符合标准。个别社区的医生工作站无独立服务器，影响全区健康信息共享。交通工具短缺，导致社区公共卫生工作开展较困难。

（五）社区卫生服务机构的基本药物不能完全满足群众需要，很多病人只能去二级以上医疗机构看病。2015实施新的医保政策，届时在社区就诊每年医保可报销的费用有较大幅度下降，将对群众到社区看病产生较大影响。

三、措施

（一）多途径解决社区卫生服务机构编制缺口大、人员配备不足问题。

1.根据《市委十届〔2013〕229号办公会议纪要》精神，我区按100%编制使用率的目标招聘社区卫生服务机构工作人员。2015年上半年招聘社区工作人员134名，正在办理入职手续，进一步充实社区卫生服务机构力量。

2.通过内部动员和报纸、网站刊登广告等方式聘请退休专家，解决社区无“名医”的难题，现在社区卫生服务机构坐诊的退休专家已由5名增加到13名。

3.落实大医院帮扶社区卫生服务机构的要求。区属医院拟升副高人员优先安排到社区卫生服务机构服务；2014年，区中心医院、何贤纪念医院和区中医院共安排21名副高职称以上的专家到市桥社区卫生服务中心及所属站点坐诊；钟村医院派驻2名中级以上职称的医生到石壁社区卫生服务中心和韦涌站坐诊，通过购买服务方式，区中医院安排2名中医内科医生到该中心工作。

4.采取中级以上医师多点执业的方式，解决社区卫生服务机构中医人员比例不足的问题，目前每间社区卫生服务中心保证有1名中级以上中医师执业。

（二）各部门形成合力，提高社区卫生服务机构人员整体业务素质和服务质量，解决人才瓶颈问题。

1．建立完善稳定长效的多渠道补偿机制。我区财政加大投入力度，及时足额下达各项经费，优先保障发展社区卫生服务的经费，确保社区卫生服务机构正常运转，各项工作顺利开展。区财政每年安排专项资金，用于加强社区卫生服务机构人才培养工作工作。同时，根据广州市有关文件的精神及我区的实际情况，正考虑调整社区卫生服务机构奖励性绩效工资的分配方案，报区政府审定后，区财政根据审定的方案做好资金安排工作。

2．通过多下途径提升社区卫生服务机构人员业务素质和服务质量水平。

（1）认真落实全科医师规范化培训和骨干培训项目。2008-2010年，招聘118名本科毕业生到广州医学院接受为期3年的全科医师规范化培训；2013年底，将新招收的18名具有医师资格的人员送到暨南大学进行为期一年的全科医师转岗培训；2014年，选送3人参加在中山大学举办为期3年的全科医师骨干培训项目；2015年，拟派14名医生参加全科医师骨干培训，3名医生参加全科医师学员培训，20名中医生参加为期1年的全科中医师转岗培训。

（2）每年制定年度培训方案。各专线机构、区社区卫生服务管理中心和区卫生技术人员继续教育中心按要求组织社区卫生服务机构人员参加各类培训、学习班，提高社区卫生技术人员专业技术能力和团队服务技能，改善服务态度。区中心医院和区中医院顺利成为省全科医生规范化培训基地，中心医院已启动全区全科医生的轮训计划。

（3）鼓励技术人员参加职称晋升考试。今年共有201人通过考试取得职称晋升资格，进一步提升社区人员职称水平。

（4）想方设法聘请经验丰富的专家到中心坐诊，解决社区无“名医”的难题，现在社区卫生服务机构坐诊的退休专家有13名。

（5）落实大医院帮扶社区卫生服务机构。区属医院拟升副高人员优先安排到社区卫生服务机构服务。采取中级以上医师多点执业的方式，解决社区卫生服务机构中医人员比例不足的问题。区中心医院、何贤纪念医院和区中医院安排副高职称以上的专家到市桥社区卫生服务中心及所属站点坐诊；钟村医院派驻中级以上职称的医生到石壁社区卫生服务中心和韦涌站坐诊；区中医院安排中医内科医生到中心工作。

3. 为加快推进人口调控和服务管理工作改革，完善人才引进入户制度，2014年，广州市政府相继出台了引进人才入户的政策措施，3月6日印发了《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见及配套文件的通知》（穗府〔2014〕10号），调整了引进人才入户管理办法。为了规范人才引进入户申报工作，广州市人社局会同市发改委于6月13日出台了《广州市引进人才入户管理办法实施细则》（穗发改人口〔2014〕10号）。

（1）人才引进入户政策由广州市政府统一制定执行的，我区将积极向上级主管部门反映。

（2）根据区委办《印发<番禺区中高级人才资源开发措施>的通知》（番办发〔2001〕32号）关于“建立在岗高级人才定期体检制度，每两年进行一次”的精神，每年组织我区企事业单位的高级人才进行体检。参加体检的高级人才对象为我区企、事业单位在岗的具有博士学位或高级职称的专业技术人员。通过建立健全高级人才体检制度，能够加强高级人才队伍人员之间的联系和沟通。

（3）进一步发挥退休返聘人才作用需要建立相应的机制，充分发挥党管人才的战略思想。在这些机制的运行过程中发挥政府的宏观管理功能。广州市政府已成立广州市人才工作局，我区也在区委组织部设立相应人才管理科室，对于人才工作管理的视野和层面比以前有了较大幅度提高。

（三）引导社区首诊、双向转诊、分级诊疗。

1. 建立对口帮扶机制。16间社区卫生服务中心均与区中心医院和区中医院签订双向转诊和技术帮扶合作协议，对口医院对社区转诊的病人建立快速便捷的“双向转诊绿色通道”，对转入病人提供预约门诊检查、组织会诊及协调处理住院事宜等服务，实行“一单通”等资源共享，使病人能够在最短时间内得到及时、有效的救治。2014年社区卫生服务机构转对口医院890人次；对口医院转社区卫生服务机构19人次。

2.通过家庭医生式服务，建立稳固、责任清晰的契约关系，各社区卫生服务机构利用以全科医生为核心的家庭医生式服务团队，以全科诊疗为基础，以基本医疗为切入点，对签约家庭实行基本医疗、基本公共卫生服务一体化的个人健康管理服务流程。逐步开展预约诊疗、追踪随访，发挥基层医疗机构社区首诊作用，推动双向转诊运作。对签约家庭提供个性化咨询和健康指导服务，对服务辖区内的重点人群主动联系提供相对应的公共卫生服务。目前已签约家庭数1697户，签约居民4702人，进行家庭健康指导1676户，家庭出诊637次。

3.充分利用医疗资源探索建立运行医联体。2015年2月13日召开了区中心医院医联体工作启动会，组建以三甲综合医院为龙头，2间一级医院为骨干，东环街等5间社区卫生服务中心为基础的医联体,建立上下联动、基层首诊、分级诊疗机制，提升医疗服务体系整体运行效率，提升基层医疗卫生机构服务水平，切实方便群众就医，对减轻病人医药费用负担进行了初步的探索。如东环街社区卫生服务中心已与区中心医院建立区域医疗联体合作单位，开通双向转诊病人的“绿色通道”，为病人入住大医院提供了方便。今年上半年，已向大医院转诊的病人有112人次。通过区域医疗联合体建设，加强了与区中心医院的相互交流，医务人员定期上送三甲医院进修、学习；影像科实行了远程诊断，病人在东环街社区卫生服务中心拍片后，由区中心医院负责诊断报告，减少了病人的来回奔波。

4.提升社区卫生服务工作的认同度。深入宣传社区卫生服务职能，充分利用现有宣传媒体和手段，展示社区卫生服务机构的良好形象和美好前景，引导广大村（居）民树立正确的健康消费意识，增进群众对社区卫生服务的了解，进一步提高全社会对社区卫生服务工作的认同度、支持度。

（四）加强社区卫生服务机构规范化建设。

1.根据从广州市规划局和番禺区规划分局提供的综合统计数据，全区房地产开发项目规划的公建配套设施共有61处，其中桥南、小谷围、洛浦、大龙、东环、钟村、南村、沙湾、石楼等街镇均有2000平方米以上的楼盘规划建设公建配套设施，可以用于部分解决社区卫生服务机构的标准化建设。截止2015年6月30日，我局已接收南村镇自在城市花园、沙湾镇锦官城和金色诚品苑、桥南街香逸花园、石楼镇鑫隆花园、洛浦街珊瑚湾畔及东环街金山谷等7间公建配套设施，桥南街奥园广场和水韵蓝湾、洛浦街时代外滩、石楼镇映蝶蓝湾正在办理移交手续，小谷围街星汇文宇和大龙街东怡新村东朗园的公建配套设施已建成，正在协商移交手续。大石、沙头、石壁和新造等街镇长期规划已预留了社区卫生服务中心的建设用地。

2.鉴于社区卫服务机构的计算专业人员不足，我区依靠区内光纤网络及云计算中心，在2014年年底建立了一套易于管理的、统一的社区卫生业务系统，各社区卫生机构均不单独设立服务器，而是通过光纤网络直接连接到区信息中心机房服务器，所有社区卫生服务机构产生的业务信息均集中管理，从而达到数据的共享及利用。

3.逐步解决交通工具短缺问题，为社区公共卫生工作开展提供便利。现13间社区卫生服务中心已配备汽车14辆，16间社区卫生服务中心配备电动自行车96台。

（五）药物配备基本满足需求。政府办社区卫生服务机构全部执行国家基本药物制度，配备使用国家基本药物（含省、市增补药品）比例达到100%，所用药品在省第三方采购平台统一采购，统一配送，所有使用的药品均为基本药物目录内的药品品种品规和厂家。2014年10月，省卫生计生委同意基层医疗卫生机构可从《广东省基本医疗保险药品目录（2010年版）》中配备使用一定数量和比例的非基本药物（含低价药品目录）。为保障群众用药需求，由区社区卫生服务管理中心制定了工作方案，从2014年11月份开始，允许社区卫生服务机构采购40%的非基药。目前，16间社区卫生服务中心为了满足慢性病人和急诊病人药物使用的需要，共配备了154种非基药，进一步缓解社区“缺药”的矛盾。

非常感谢你们对我区社区卫生服务工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。