议案（建议）办理

理  由：

未成年人是人类的未来和希望，我国历来重视对未成年人的保护，全国人大先后颁布了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，各级部门和各级地方也相应制定了一些保护未成年人权益、预防未成年人犯罪方面的法规。2014年1月1日《广州市未成年人保护规定》也正式实施，我区也相应成立了未成年人保护委员会。2014年12月最高法、最高检、公安部、民政部联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。从立法层面上讲，已经初步建立了未成年人法律保护框架。但是，未成年人保护问题是一项综合性的普遍问题，需要我们采取各种有效措施，加大保护力度。

一、目前我区在未成年人保护方面存在的不足

近年来，伴随着我区经济的高速发展和城市化进程的加快，大量外来人口涌入，留守儿童、未成年人受伤害、未成年人违法犯罪等社会问题日益突出，审视我们在预防和处理未成年人问题的一些做法，可以看到一些不足，不得不引起我们的思考。

（一）综合治理尚未形成合力，未形成解决未成年人权益保护的联动机制。

未成年人权益保护工作应当有一个部门统一行使，建立一种由相关机构相互配合的工作机制。2013年之前，群众普遍知道在妇联内部设有妇女儿童权益保障部门，所以很多时候他们都会来妇联寻求帮助，但是因为赋予妇联的职能是协调督促，并无行政执法权，尚不能充分发挥在未成年人保护方面的独特作用。未成年人权益保护工作见诸于教育、文化、工商、公安、法院等众多领域，要真正做好权益保护工作，必须实行各部门相互配合、相互协调的工作机制，但是首先，必须有一个统一受理的部门和遇到问题牵头解决的部门。根据《广州市未成年人保护规定》，未成年人保护委员会的办事机构设在同级共产主义青年团，负责接受对侵害未成年人合法权益行为的投诉、举报。目前我区已设立了未成年人保护委员会，由于该机构设立时间较短，宣传力度尚不够，群众并不了解；

（二）正面宣传力量不够。

随着人们维权意识的普遍增强，一些民间维权组织也在不断设立和发展，他们热心解决社会问题，为提高其声誉、扩大社会影响力，借助新闻媒体宣传，对个案报道存在放大和炒作嫌疑，信息不对称造成社会误解，甚至加重个案的矛盾；例如在我区洛浦街有一个民间维权组织，在政府相关职能部门采取有效措施全力调处家庭暴力事件的同时，该组织依然通过向新闻媒体报道各种渠道向我区各级部门施压，令问题变得复杂化。相比之下，我区相关部门在处理未成年人权益方面的工作正面宣传力度不够，对群众遇到问题时应当如何寻求帮助没有明确而广泛的宣传、指引，在群众中尚未树立起威信，对未成年人的保护也未能引起广泛而高度的重视。

（三）执法重打击，轻预防，对未成年人受到伤害时仍未有快速有效的措施。

过去一年，区妇联在协调公安、法院等部门处理涉及未成年人受伤害或无人看管等类型的投诉、举报时发现，虽然目前国家出台了很多保护未成年人的新规定，但是还不够具体和欠缺执行力。例如，父母离异的儿童受到抚养方伤害后，另一方向法院申请变更抚养权，过程漫长、取证困难，政府部门如何介入的缺乏细则；此外，一些疏于对小孩监管的监护人，要变更其监护权亦是非常困难，依照四部门联合规定，民政部可成为诉讼主体，但缺乏实践经验。

办  法:

（一）加大未成年人保护的宣传力度，增强责任意识

建议将《广州市未成年人保护规定》和《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》列入我区普法的重要内容，实施法制进校园、进社区、进村居，量化法制副校长的考评机制；重点加强对外来人口的普法宣传，增强全区保护未成年人的责任意识。

拓展宣传渠道，通过电视、报纸、宣传栏等媒介加大对未成年人保护的宣传力度；区未成年人保护委员会应当向公众公开办事指南、受理投诉举报的电话及网址，让公众更多地了解该机构的性质和职能。

（二）完善未成年人保护委员会工作机制

1、明确未成年人保护的牵头部门，落实未成年人的保护各项指导协调活动；健全成员单位信息共享、协调联动、个案移交等工作机制，明确成员单位职责；

2、区未成年人保护委员会应当将未成年人保护工作纳入同级妇女儿童工作委员会组织实施的儿童发展规划监测评估，并支持、配合监测评估工作。未成年人保护委员会的办事机构应当按照儿童发展规划监测评估的要求，向同级妇女儿童工作委员会提出未成年人保护的报告和监测数据等信息，进一步强化政府对未成年人保护的监管力度。

3、切实将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划，把未成年人保护工作经费纳入预算；

4、强化执法检查力度，从“重打击，轻预防”转向“预警介入”，执法重点突出预警群体，坚持最低限度的容忍；

5、充分发挥政府主导作用，突出未成年人保护委员会的组织、协调、指导、督促同级人民政府行政管理部门和各相关单位做好未成年人保护工作的职能。

（三）加快完善未成年人监护和救助体系

1、明确未成人保护委员会作为未成年人救助的责任主体，充分发挥未成人保护综合服务平台的功能；

2、建立社区未成年人保护网格体系，明确强制报告制度，建立未成年人受侵预警机制；

3、加强对家庭监护的督促、指导，引导家长切实依法履行监护职责，落实家庭保护责任。

4、完善临时监护程序：为遭受暴力侵害后的未成年人提供庇护与安置场所；提供专门的社工团队跟进个案，为法律援助、未成年人心理辅导、医疗救助等专业救助工作开通绿道。

（四）联动司法机关

1、加强对特殊群体未成年人特殊保护，完善对轻微犯罪和有严重不良行为未成年人的教育矫治措施，实行梯次犯罪预防。

2、完善未成年人法律援助制度，扩大未成年人法律援助覆盖面，把未成年人受虐待、被遗弃等纳入法律援助范围。

3、推动家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的紧密衔接。

（五）优化社会服务体系

1、加强未成年人保护专业人才队伍建设，形成一支高素质、有责任感的社会工作师、心理咨询师、志愿者和律师队伍;

苏燕玲委员：

您提出的关于“进一步完善我区未成年人保护的协调机制”的提案收悉，现将办理结果答复如下：

一、关于加大未成年人保护宣传力度的问题。

一直以来我区十分重视未成年人保护的法制宣传工作。一是积极开展宣传进社区活动。如，今年暑假期间，组织举办了以“关爱未成年人，托起祖国未来”为主题的暑期安全教育与未成年人社会保护工作的社区宣传活动，在群众中宣传《广州市未成年人保护规定》和《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等法规政策，普及未成年人社会保护、暑期安全教育、家庭综合服务等知识，引导居民群众在日常生活中关注困境未成年人。二是抓好青少年法制宣传教育阵地建设。继续完善学校、家庭、社会“三位一体”的法制教育体系，全面推广校园法律顾问工作制度，扎实推进校园法律顾问和法制副校长工作，将所有学校建立法制副校长聘任制度及相关的工作情况列入年度社会治安综合治理考核标准中，督促工作落实。开展形式多样的“法律进学校”活动。通过派发宣传资料、展出法制流动展板、上法制课、举办中小学生法制漫画创作大赛、建立法制宣传文化社团、举办学生遵纪守法宣誓仪式等形式，使广大师生接受法制教育。2015年第1季度，我区共开展“法律进学校”活动13场次，受到了师生的普遍欢迎。制作了流动法制宣传教育展板到全区多所中小学巡回展览，将《宪法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等法律法规以通俗易懂、图文并茂的形式进行解读，把“法律进学校”活动深入到学校。在学校开展模拟法庭法制宣传活动，增强未成年人法制观念，预防和减少未成年人违法犯罪，促进青少年健康成长。今后，我区将进一步拓宽宣传渠道，通过搭建微信公众平台、结合区长热线等新型宣传途径，多方位全面开展未成年人社会保护宣传工作。

二、关于完善未成年人保护委员会工作机制的问题。

我区自成立区未成年人保护委员会以来，其办公室设在团区委，负责我区的未成年人保护工作。为进一步加强对未成年人的保护，根据国家的最新思路，未成年人保护工作调整由民政部牵头。为此，区政府于今年4月发布了《广州市番禺区未成年人社会保护工作实施方案》（番府〔2015〕41号）（以下简称《方案》）。《方案》明确了我区未成年人保护工作要形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局，具体工作由区民政局牵头，其他部门配合。《方案》对涉及的24个成员单位（部门）相关职能作了明确的分工，建立起帮扶联动机制。同时，及时调整未成年人工作领导小组，印发了《番禺区未成年人社会保护工作领导小组成员名单的通知》（番府办〔2015〕36号），进一步明确我区的未保工作领导小组由区长任组长，分管副区长任副组长，小组成员由相关部门及16个镇街一把手担任，充分发挥政府主导作用。领导小组办公室设在区民政局，办公室主任由区民政局局长兼任。领导小组负责全区未成年人社会保护工作的组织领导、长远规划、政策制定、协调推进和监督落实；明确成员单位职责，履行统筹协调和督促检查职责，建立联席工作会议制度，分析存在问题，研究解决办法，建立健全监督考核机制，并定期通报未成年人社会保护工作情况。此外，在财政支持方面，我区除保证财政正常支持外，区民政局向市民政局申请追加了中央财政流浪乞讨人员救助补助资金和福利彩票公益金支持我区的未成年人保护工作。

三、关于加快完善未成年人监护和救助体系的问题。

自《方案》明确我区未成人保护工作由区民政局牵头以来，区民政局利用自身在社区工作方面的优势，从社区、镇街入手逐步建立完善未成年人基层监护和救助体系建设。一是在社区设立“未保专干”。目前我区按照一社区一人的配置，在全区指定了251名兼职的“未保专干”社区工作人员，负责社区基层的未保工作，建立基层未成年人保护工作监护体系。通过“未保专干”的统计，目前我区现有番禺户籍（常住）困境未成年人约有548人，主要为残疾未成年人437人，服刑人员子女34人，重大疾病儿童29人。来穗困境未成年人（非番禺户籍）的基本情统计正在进行中。二是争取到市福利彩票公益金的支持，计划在各镇街设立一个未成年人保护工作专职岗位，专职负责镇街、社区的具体工作。三是近期我区将开发一套未成年人信息管理系统，通过基层录入（未保专干或社区网格员录入），部门资源共享，实时掌握困境未成年的信息，结合困境未成年人风险评估标准，系统能提供困境未成年人的实时监测情况，减少中间行政审批环节，为前置预防、及时发现，快速介入提供信息化，高效化的保障。四是我区在区救助管理站内设立了未成年人保护专区及反家庭暴力庇护中心，能为受侵害未成人提供舒适的临时庇护场所，该站与专业社工机构保持密切联系，能及时安排专业社工人员介入跟进相关个案，近年已累积了较丰富救助受侵害未成年人的经验。区救助站对能核实个人资料的外省籍受助未成年人统一护送到市流浪儿童救助保护中心，统一护送返乡；对无法核查个人资料的送区福利院或异地安置；对番禺籍受助未成年人通过与属地家庭综合服务中心和专业社工共同介入处理相关个案。

四、关于联动司法机关的问题。

我区积极做好涉及未成年人的司法保护救助工作。

（一）抓好对未成年社区矫正对象的教育帮扶工作。

截至2015年6月底，我区累计接收未成年社区矫正人员53人，期满解除矫正35人，撤销缓刑1人，变更居住地1人，目前在册16人。一是建设阵地，搭建矫正平台。我区建成社区矫正管理教育中心，并于2013年底正式启用。中心秉承“示之以威、晓之以理、援之以手”的工作目标，在全面落实对社区矫正人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助三项工作中发挥积极作用。我区充分发挥中心各项功能，完善中心运作机制，不断加强社区矫正人员，尤其是未成年社区矫正人员的管理教育工作，并努力促使中心成为开展社区矫正业务培训和各级各成员单位沟通交流社区矫正工作的重要平台。二是规范矫正管理，强化司法保护。我区注重工作的规范化建设，先后印发了《番禺区社区矫正管理教育中心工作制度》、《番禺区社区矫正和安置帮教工作突发事件处置预案》等制度，编写《番禺区社区矫正工作指引》，统一规范我区从交付执行到解矫宣告的工作流程和标准。《指引》对涉及未成年社区矫正人员的各项管理工作均提出了细致明确的要求：1.对未成年人的社区矫正与成年人分开进行；2.对未成年社区矫正人员的矫正宣告不公开进行，给予其身份保护；3.安排有熟悉青少年成长特点的人员参加未成年社区矫正人员的矫正小组；4.注重未成年社区矫正人员档案保密管理，期满解矫时其档案统一收归区局管理。三是专业矫治，创新工作方式。1.摸底排查，动态掌握犯罪青少年的基本情况。对在册未成年社区矫正人员进行定期排查摸底，确实掌握人员数量、分布情况、家庭背景和罪案的具体类别，做到及时发现、及时处理。2.约访训诫，强化人员不良思想的矫正引导。我区坚持面向全区社区矫正人员开展领导约访活动，深入了解人员的家庭、生活、交际、学习、工作等情况，及时掌握人员的思想动态，收集人员在接受监管过程中存在的困难和问题，晓之以理，让人员了解更多社区矫正相关法律法规，服从管教，同时让人员真切感受到政府机关的关心，以此加强对社区矫正人员的教育帮扶。落实开展训诫谈话，我区建立社区矫正人员训诫机制，对予以警告，或违反有关监督管理规定、虽未构成警告条件但情节较为严重的社区矫正人员，由市驻区警察在中心或到司法所对其进行训诫，避免再次发生违反监督管理规定的行为。三是依托家综中心，共建多元化教育矫正平台。我区着力探索建立社矫工作依托家综服务工作模式。在司法所的指导下，发挥家庭综合服务中心的社会优势和社会工作者和志愿者的专业优势，让社会工作者和志愿者参与社区矫正人员的教育矫正、社会适应性帮扶等工作，通过组织开展社区服务，进行个案跟踪，配合开展教育学习，协同进行走访等形式，为街道社区矫正对象提供“一站式”矫治与教育服务，促使社区矫正人员知罪悔改，树立正确的人生观和价值观，并逐步开展未成年社区矫正人员心理矫治和重新犯罪预防工作。四是联合力量，提高社区矫正专业化程度。与广州市尚善社会服务中心合作，对新接收社区矫正人员进行需求评估，根据人员的危险性因素和需求因素，设计、实施有针对性的矫正方案和矫正项目。积极探索未成年社区矫正新思路。

（二）抓好对未成年人法律援助工作。

我区依托全区各镇街的法律援助网络，为有需要的未成年人提供就近的法律援助，努力指导、协助其解决各类型法律问题，对符合法律援助条件者开通绿色通道，提供预约上门服务，并指派给具有丰富办案经验的律师承办，使广大有困难的未成年人能及时得到高效的法律援助。下一步，将继续完善未成年人法律援助制度，扩大未成年人法律援助覆盖面，切实维护未成人的合法权益。

五、关于优化社会服务体系的问题。

我区积极引入专家学者、社会团体参与我区的未成年人保护工作，建立科学、系统的政策研究体系和专业人才体系。一是通过邀请北京大学、中山大学、华南农业大学、广东财经大学等高校未成人社会保护工作专家学者，及非政府组织机构的专业社工人员，共同就如何有全面推进我区的未保工作进行了深入的探讨，请他们为我区的未保工作进言献策，为我区下一阶段深入开展未保试点工作提供政策、理论等专业支持。二是区民政局与广东财经大学就一个国家级儿童保护政策研究项目达成合作意向，通过与高校的深度合作，为我区普惠型儿童福利制度建设提供专业支持。三是我区正在开展的全国第二批未成年人社会保护工作的试点和适度普惠型儿童福利制度建设试点工作将采取合二为一的形式，以组建未保工作专家顾问团队、协助建立“区、镇街、社区”三级服务网络、对“未保专干”进行专业化培训、完善监测预防、发现报告制度、负责帮扶干预、建立服务标准等工作为主要标的，通过政府采购，邀请专业机构共同参与两项试点工作，为专业社会组织提供丰富的机遇和有利的发展条件。

未成年人社会保护工作是一项长期性、创新性工作。接下来，我区将紧抓正在开展的全国第二批未成年人社会保护工作试点和适度普惠型儿童福利制度建设试点的工作机遇，加快完善我区未成年人保护的协调机制，为实现“机构实体化、机制完善化、反应快速化、服务社会化、个案标准化”的未保工作整体目标而奋斗。

非常感谢您对我区未成年人保护工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。