理由：中央城市工作会议于2015年12月20日至21日在北京召开，这是时隔37年后，“城市工作”再次上升到中央层面进行专门研究部署，预示着我国城市工作将迎来重大变化，对城市建设的要求也日趋提高。近几年，随着番禺区都会区的规划实施，我区陆续启动了一批新的重点建设项目，新一轮城市建设的序幕已全面拉开，城市面貌焕然一新，群众居住环境得到很大改善。作为城市建设的主要实施者的代建单位在城市建设过程中发挥了重要作用。目前，我区的重点建设工程项目主要由代建单位负责组织实施。这些重点建设项目的顺利实施既促进了经济增长，又大力改善了民生。但是，目前我区的代建单位比较分散、专业化程度不高、技术力量不强，而且管理制度不完善，导致工程代建质量不高、工程推进不力、投资效益不高，甚至带来建设工程的质量安全隐患。因此，如何完善我区建设工程项目代建管理已经成为一个值得思考的问题。一、番禺区代建单位及代建现状根据《关于印发番禺区政府投资建设项目代建制管理实施细则的通知》（番发改〔2010〕245号）（下称“《通知》”）的规定，我区的代建方式主要有授权和委托两种，代建单位主要有8家。其中，区基本建设投资管理办公室和区河涌管理所实行授权的方式，其他6家单位实行合同委托的方式。近三年，8家单位负责共完成代建施工公开招标项目103项，中标金额40.43亿元（详见表1）。表1：我区近三年代建单位施工公开招标情况一览表序号单位名称公开招标施工项目数量（项）金额（亿元）主要负责工作1番禺区基本建设投资管理办公室357.45政府相关部门房建、市政类项目及其他项目。2番禺区河涌管理所191.73全区100万以上防洪排涝、河涌综合整治等水利工程建设项目的建设管理。3番禺污水治理有限公司185.29全区污水处理厂及污水主干管网、污水提升泵站工程。4番禺建设管理有限公司6（2013年区交投公司施工项目8项）1.57（2013年区交投公司施工项目中标金额1.32亿元）2014年成立，承担原番禺区交通建设投资有限公司的工作，负责市政公用工程、各级公路工程、公路桥梁、隧道、各类房建工程等。5广州市番禺信息技术投资发展有限公司814.48开发万博商务区和广州国家数字家庭应用示范产业基地研发孵化园二期项目。6广州市华舜房地产有限公司65.7受区土地开发中心委托，开展代建工作。7广州市莲花山保税区投资管理有限公司32.89现代产业基地土地平整和生活区工程等。8番禺通信管道建设投资有限公司00通信电力管沟工程。合计10340.43二、存在问题（一）代建单位力量薄弱。1.代建单位不具备代建资质。根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》的规定，代建单位必须具有总承包资质、或甲级工程设计资质、或甲级监理资质、或综合甲级工程咨询资质、或一级房地产开发资质，并配套相应技术、经济及管理等人员。我区的代建方式是授权和委托，对代建单位的资质条件没有要求。严格来说，我区的代建单位都没有相关代建资质。而且我区能承担各种行业的综合型代建单位比较少，服务范围不广，部分单位并不是主责负责代建任务，在一定程度上制约了我区代建效果。2.代建单位分散。我区的财政投资工程项目主要按行业分成房屋建筑、市政、水务和交通等模块，其建设任务主要由8家单位实施代建。其中，区基建办、区建管公司、区河涌管理所和区污水公司按专业全责负责工程项目建设任务，其余4家代建单位除附带负责一些代建任务外，还承担其他的主责工作。由于工作分工的原因，部分代建单位近三年负责的代建项目相对较少，有些甚至三年的总数不足5项（详见表2），没有集中力量发挥优势。这容易造成代建单位的技术力量分散，管理标准不同，致使建设成本偏高，工程效益偏低，取得的效果较差。表2：近三年代建施工公开招标项目数量少于5项的代建单位一览表单位名称代建施工项目数量（项）金额（亿元）广州市莲花山保税区投资管理有限公司32.89番禺通信管道建设投资有限公司003.技术人员专业水平参差不齐。我区代建单位的项目技术管理人员力量参差不齐，工程技术中高级职称管理人员比例偏低（详见表3），尤其缺少经济、造价、法律等复合型人才，且工程管理人员的专业技术水平不高，导致工程管理能力不强，影响了工程推进效率。此外，代建单位的专业技术人才与建筑行业类似岗位的薪酬待遇存在一定差距，容易使人才外流，特别是有丰富工作经验的技术型管理人才。表3：代建单位技术人员情况统计表单位名称单位总人数（人）工程管理类人数（人）工程类中高级职称人员数量（人）中高级职称占工程管理人数比例（%）番禺区基本建设投资管理办公室72582339.66番禺区河涌管理所2012433.33番禺污水治理有限公司3323626.09番禺建设管理有限公司28261765.38广州市番禺信息技术投资发展有限公司113641828.13广州市华舜房地产有限公司3510440广州市莲花山保税区投资管理有限公司6320735番禺通信管道建设投资有限公司2910550合计3932238436.67（二）工程推进不力。我区的代建项目通常具有工程量大、施工期长、技术复杂、工序繁多、涉及面广，其施工现场管理效果一直是实现投资效益的关键环节。一是前期手续办理滞后。在工程正式施工前，需要按照基建程序办理众多前期手续，例如立项、环评、用地、规划、招标和施工许可等。部分代建单位的人员管理专业水平不高，对业务流程不熟悉，前期工作统筹不力，综合协调能力不强。在办理审批流程时经常未能按照审批流程的规定，或是办理手续工作计划性不强，工作反复多、简单问题复杂化，不能按时按进度一步到位办理。有些工程的前期手续甚至办理了两三年仍未办妥，严重拖延了工程的进度。二是施工现场管理不到位。虽然我区制定颁布了标后管理和工程变更等管理办法，但由于部分代建单位存在的先天缺陷，技术力量薄弱，且缺乏科学的、系统的质量管理体系，造成对工程质量管理不到位，工程的材料、工艺和实体等方面达不到质量要求。工程变更手续办理不及时，甚至有些变更完成了施工才办理相关变更手续。部分代建单位对主要岗位人员管理不力，经常出现项目负责人、项目总监等人员不到位的情况。在施工安全管理方面存在侥幸心理，思想上存在懈怠，在施工过程中未能严格督促施工单位抓好安全管理工作和落实安全管理措施，施工现场存在安全隐患。（三）协调机制不完善。代建单位作为项目建设期业主，负责项目的管理和协调工作，从项目的前期准备阶段到竣工验收，需要与相关部门密切沟通与协调。在项目推进过程中，往往需要办理立项、征地拆迁、用地规划、工程规划和施工许可等相关审批流程。办理这些流程需要涉及发改、财政、国土、规划、环保、住建和水务等部门，而部门之间的协调机制不完善，缺乏统一的协调议事机构，容易造成部门壁垒、信息孤岛。而且由于部分代建单位的整体综合协调管理能力较弱，存在畏难思想，不积极主动协调和沟通，严重影响工程的推进。例如番禺区化龙医院住院楼改扩建项目，由于推诿的原因，反复更换代建单位，严重拖延了项目的建设时间。再如，泰安园、南景园和康裕南园等安置区的建设，由于代建单位与各相关职能部门不及时协调沟通，导致工程的完工时间远远超出立项计划的竣工时间（详见表4）。表4：部分工程滞后情况一览表项目名称立项计划竣工时间施工招标时间完工时间泰安园安置区2011年11月前2011年6月2014年南景园安置区二期2010年6月前2011年9月2014年康裕南园安置区2010年6月前2011年9月2014年化龙医院住院楼改扩建项目2014年9月前2015年4月正在施工（四）规章制度有待完善。虽然区政府在2010年出台了《通知》，对代建项目的适用范围、代建单位和业主单位的主要职责等方面作了详细规定，但结合实际，仍不完善。一是监督机制不完善。该通知虽然明确了代建和业主单位的工作职责和内容，但对管理方面没有作出相应的规定，特别是对工程现场管理、合同管理、档案管理等方面没有规定。而且在实施过程中缺乏有效的监督，容易造成代建工作存在随意性和盲从性。二是考核评价机制不完善。完善的考核评价机制能提高代建单位的管理意识，能充分发挥人的主观能动性，有利于加强项目管理，提升工程质量。该《通知》虽然明确了对代建单位的奖惩规定，但惩罚是以经济赔偿为主要方式，没有构建对代建项目工期、质量安全和投资效益等方面进行综合考核的评价机制。如对常见的工作不力、推诿扯皮、重大工作失误等现象没有考核机制，约束力不足。办法：我区的代建机构承载着我区的城市建设重任，其管理水平高低和技术力量强弱是代建工作能否取得实效的基础，决定着投资效益，影响到我区的城市发展质量和政府的形象。为此，提出以下建议：一、整合资源，提升管理水平。针对我区城市建设的突出问题，建议从打破管理体制入手，在区政府的统一领导下，加强统筹协调，调整代建项目范围，整合资源，使之归口集中统一。一方面借鉴南沙和萝岗的经验，成立按工程专业分类、由政府授权的代建单位，由其负责代建任务，对当前的代建单位进行整合，改变目前分散薄弱的代建格局；同时，鼓励代建单位申领相关资质，使代建单位具有相应的资质条件。另一方面允许代建机构根据工作需要和工程特点，适当配备齐全相应的专业技术、经济及管理人才，进一步充实提高代建管理水平，以便能更好的保质保量完成代建任务。二、完善制度，健全管理机制。代建项目通常由财政资金投资，完善的监督机制是实现代建管理目标的有效途径。虽然我区在2010年出台了《通知》，但存在监督机制不完善、奖惩办法不完善、缺乏考核评价机制等问题，而且我区的行政区域发生了变化。因此，建议积极借鉴其他地区的先进经验，完善监督管理、协调管理、奖惩管理和考核评价管理等方面的机制，并把工程实施各环节的现场管理、合同管理、档案管理等纳入制度化管理，在代建合同中规范代建管理费用的标准，从制度上为代建制的顺利推进保驾护航。三、优化待遇，激发人才活力。工程建设不仅要求从业人员具有较高水准的工程专业知识、管理经验、合同意识、熟悉设计及工程造价，通晓工程建设程序和管理流程，有较强的语言表达能力和敏捷的思维能力等，还要承担法律和社会责任。因此，工程建设对代建单位从业人员的综合素质要求非常高。对我区代建单位而言，要顺利完成工程项目管理工作急需配备高级项目管理人员，这些人员需具有国家认定的工程专业执业资格证书，还必须具有从事建筑工程设计、施工、管理一定工作年限的经历。因此，研究出台人才聘用的管理办法尤为必要，既要在明确岗位职责和任务的同时，给予合理的报酬待遇，以吸引和保留更多经验丰富的管理和技术专业型人才，特别是高职称的技术、造价、经济和特殊技术专业等方面的人才。又要建立代建单位和项目管理人员绩效考核评价机制，将代建单位和个人的绩效考核相结合，考核与工作绩效、薪酬待遇挂钩，强化约束力。从而，总体上确保代建队伍持续健康发展，提升我区的工程建设水平。四、加强管理，保证工程质量。为加强我区建设工程项目的施工质量、安全、进度等方面管理，保障建设工程项目顺利实施，我区代建单位应严格按照《番禺区加强财政性投资建设项目标后管理工作的意见（试行）》的规定，加强主要岗位人员的管理，落实指纹和摄像头等工地实名考勤措施制度，严格执行财政性投资建设项目工程变更管理规定。代建单位应实行质量安全巡查制度，成立工程质量自检组，对施工单位的工程质量安全进行不定期检查。发现问题及时解决，真正将“质量安全第一”落到实处。五、强化协调，提高建设效率。在代建项目过程中，必须强化“时间就是投资效益”的工期管理观念，坚持“以人为本”的原则，加强组织领导，最大限度地发挥人的主观能动性、创造性，充分统筹协调项目实施过程中各种关系，促进项目精细化管理，推进建设进度，提高工作效率。一是加强组织领导。由区重点项目建设领导小组专门负责协调工程推进中与各部门、各单位的关系，解决项目实施过程中的难点，保障工程顺利推进。二是加强协调服务。落实区领导包联重点项目制度，实行"领导亲自抓、一抓到底"的工作机制，全力服务区重点项目建设。三是加强调度督办。根据工程进度，定期召开相关部门工作协调会，理顺工作关系，听取重点项目建设进展情况汇报，研究解决项目建设问题，提出工作要求和办结时限。同时，实行重点项目建设登记制度，建立问题台账，对行动不积极、推进不力、进展缓慢的责任单位和责任人进行通报批评。

张启泉委员：您提出的关于“创新代建管理机制，提升城市建设水平”的提案收悉，现将办理结果答复如下：提案中提出的关于我区代建管理工作存在的问题，我局高度重视，多次与区住房和建设局及有关单位进行探讨，目前已开展《番禺区政府投资建设项目代建制管理实施细则》（番发改〔2010〕245号）的修订工作，7月26日，我局组织各相关单位召开了修订工作的协调会，并初步草拟了《番禺区政府投资区属非经营性项目代建制管理实施细则》，计划今年完成修订工作。就提案中提出的我区代建管理工作存在的问题，我局展开了调研（调研情况详见附件），以便有针对性地采取措施进行完善，同时建立、完善及落实有关配套制度，确保我区代建管理工作满足城市建设的需要。综合提案中提出的关于我区代建管理存在问题、解决办法、我局调研情况及各会办单位意见的基础上，我局拟从以下几个方面着手对我区代建管理工作进行完善：一、实行项目代建管理的集中化，提升管理水平（一）项目代建管理的集中化是代建制发展的趋势根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》（粤府〔2016〕36号）第五条规定，省代建项目管理机构（省代建项目管理局）具体负责省政府投资省属非经营性项目的集中建设管理，代表出资人和使用单位，履行项目建设管理单位职责，经向市发展改革委了解，市已由市重点办统一履行市政府投资项目代建管理职能，由此可见，由某一政府下属单位履行政府投资项目代建管理职能是代建制发展的趋势。区基建办是我区专业的建设管理单位，应充分发挥区基本建设投资管理办公室作为区代建项目管理机构的职能，扩大其代建管理的项目范围，相对集中地将区政府投资项目代建管理由区基建办负责。（二）我区集中代建单位的必要性当前我区财政投资工程项目主要由8家单位实施代建，代建单位分散，除区基建办、区建管公司及区河涌管理所外，其他代建单位主责都不是负责代建。结合调研及提案中阐述的情况，负责代建的企业严格来讲都没有相关代建资质，技术力量和管理水平与项目代建管理要求有一定差距，容易造成建设成本偏高，工程效益偏低。因此，顺应当前代建制发展趋势，将我区代建单位相对集中，提高代建管理的专业性和效率以满足我区建设的需要，是很有必要的。（三）我区如何集中代建单位结合我区实际情况和代建工作的需要，目前还不具备像省、市一样将所有政府投资项目代建统一由某一单位负责的条件。根据我局调研结果及提案中提供的数据材料，代建单位中区基建办、区河涌管理所及番禺建设管理有限公司代建项目数量较多，经验丰富，管理协调能力强，应维持或进一步加强该3个单位的代建管理职能。除区基建办、区河涌管理所及番禺建设管理有限公司外，其余代建单位近三年年均代建的项目数量不超过3个，且主责不是负责代建，这不利于代建工作的专业化、代建资源的集中化发展趋势，分散的代建单位不利于代建项目的推进，容易造成资源浪费和效率低下。应进一步优化我区代建单位格局，区河涌管理所负责我区全区100万以上防洪排涝、河涌综合整治等水利工程建设项目的建设管理工作，专业性较强，经验较丰富，应继续由其负责水利工程建设项目的代建。番禺建设管理有限公司代建管理经验较丰富，技术力量较雄厚，负责建设管理的项目专业性较强，适合继续负责市政公用工程、各级公路工程、公路桥梁、隧道、各类房建等工程的代建。其它类型的工程项目的代建应逐渐转由区基建办负责。综上，我区代建单位的合理格局应该是区基建办、区河涌管理所及番禺建设管理有限公司。基于我区代建资源不足，技术力量较薄弱的情况，应采取灵活的方式确定代建单位：一是区基建办可接受区政府的指定，负责各类项目的代建；二是番禺区范围内无适合的代建单位、代建单位不明确或根据实际情况不按照上述方式确定代建单位的，由业主单位提出建议，报区政府审定代建单位。通过对代建单位的相对集中、资源整合及灵活确定代建单位，提升代建管理工作水平，以便高效高质完成代建任务。二、完善制度，健全管理机制一是明确区发展改革局、区财政局、区国土规划局、区住房和建设局等部门在项目代建实施过程中的职责；二是明确区发展改革局、区财政局、区国土规划局、区住房和建设局、区各行政主管部门、区审计局、区监察局等部门的监督职责和要求；三是实行代建项目信息网上公开制度，强化社会监督；四是建立参建单位的履约评价体系，强化对参建单位的责任追究；五是明确代建单位及各行政主管部门不履行职责的责任追究，确保监督落到实处；六是把工程实施各环节的现场管理、合同管理、账务管理和档案管理等纳入制度化管理，明确代建管理费用的标准。通过以上措施提高我区代建制的科学性、可操作性，提升代建管理水平。三、优化待遇，建立人才保障机制强化区基建办作为专门的代建管理机构的地位，鼓励各代建单位配备满足各类工程项目代建管理需要的经验丰富的管理和技术专业型人才，特别是高职称的技术、造价、经济和特殊技术专业等方面的人才。明确人才聘用的方式方法，通过给予合理的报酬待遇，建立代建单位和项目管理人员绩效考核评价机制，确保代建队伍持续健康发展，提升我区的工程建设水平。四、加强管理，保证工程质量一是明确代建单位的投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等方面的管理职责；二是实行代建项目信息网上公开制度和建立参建单位的履约评价体系，强化监督；三是落实《番禺区加强财政性投资建设项目标后管理工作的意见（试行）》及财政性投资建设项目工程变更管理有关规定；四是代建单位建立质量安全巡查制度，成立工程质量自检组，对施工单位的工程质量安全进行不定期检查，确保工程质量不出问题。五、强化协调，提高建设效率我局高度重视项目的推进，在协调项目实施过程中各种关系，推进建设进度，提高工作效率方面做了大量的工作。一是认真执行重点项目绿色通道管理制度。严格督促相关职能部门推进重点项目的规划、用地、环评报批等方面继续实行优先审批，限时办结。二是进一步完善项目库，加强月报报送管理。三是狠抓项目开工建设，一方面针对目前仍未开工的重点建设项目，将及时跟进解决项目推进过程中的困难和问题，为项目提供全方位的高效优质服务，通过深入项目现场，抓服务、强沟通、抢时间、促进度，力争未开工项目尽早开工建设；另一方面要保障已开工项目顺利完成建设，力争竣工项目按期投产。四是积极向市、区领导汇报项目情况及存在问题，争取上级支持，组织项目业主单位、项目牵头单位及相关职能部门专题协调。五是加强督办力度，加大力度解决问题，督办相关职能部门落实解决问题。今年7月份完成区重点建设项目督办方案的制订，并在下半年开始组织督办，对区领导协调会落实情况实行每月督办。我局将会同区政府办、区监察局，在9月份完成区重点项目督查办法的制订，建立长期督办机制。对于提案中提出的加强组织领导、协调服务和调度督办的建议，我局表示赞同，并将在今后的工作中建立、完善和落实代建项目的组织领导、协调服务和调度督办机制。上述措施还需进一步的调研论证、征求意见和报区政府审定，我局将通过《番禺区政府投资建设项目代建制管理实施细则》的修订，将上述措施转化为具体的规定和制度，牵头会有关部门争取年底前落实。非常感谢您对我区代建管理工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。附件：区政协十三届八次会议第79号提案的调研情况汇总