理由:

据中国青年报社会调查中心对2002人进行的一项调查显示,84.6%的受访者所在地区普遍存在“入园难、入园贵”的现象。2015年年底,中国社科院发布的《社会蓝皮书:2016年中国社会形势分析与预测》中指出,学前教育供需矛盾有所缓解,但还未根本解决。可以预见的是,随着“二孩时代”的全面来临,“入园难、入园贵”还会进一步突显,幼儿园建设成为社会广泛关注的焦点。教育部部长袁贵仁在2016年全国两会上接受采访时表示,“全面二孩”政策实施后,全国每年预计新增300万名儿童,按现在的学制,3年后会有约900万儿童在幼儿园读书,学前教育压力很大。实施“全面二孩”政策后我区医院产、儿科已受到严重冲击,甚至措手不及。可以预计,三年后我区学前教育也会迎来第一波高峰,我们应该吸取经验教训,提前做好准备,积极应对“二孩”“入园难、入园贵”的问题。

一、关于我区“全面二孩”政策下入园问题调查简介

农工党番禺区委会及其他单位的十多名区政协委员和人大代表组成调研小组,走访了我区的幼儿园、社区及教育卫生部门,听取老师、家长和有关部门的意见,并随机对100人进行问卷调查,调查对象为:男25人,女75人;主要有事业单位42人,教师28人,公务人员14人,企业员工及其他8人;年龄25-40岁59人,40岁以上33人;大学及以上学历88人;家庭月收入7千元以上占50%,4千至7千元之间占33%。调查结果显示:89%的调查对象对于国家出台的“二孩”政策很了解或比较了解,不太了解仅占9%;88%的调查对象自已或身边的朋友想要“二孩”;认为影响“二孩”政策顺利推行的因素中“经济压力大,同时抚养两个孩子费用高昂”占87%,“精力有限,无法很好地照看孩子”占79%,“人口压力大,今后孩子可能后面临更大的竞争”占59%;92%的调查对象觉得“现在的幼儿园数量不能够供应得上将来要入园的孩子们的需要”;87%的调查对象“对自已第二个孩子幼儿园入园的问题感到担忧”,其中83%的调查对象“担忧学费高昂,会给家庭造成一定的负担”,79%的调查对象“担忧幼儿园数量不够,入园报名困难”,70%的调查对象“觉得师资良莠不齐,担心没有好的幼儿教师”,60%的调查对象“认为上下学接送不方便,对校车安全存疑”,30%的调查对象“对小饭桌卫生安全无法保障,对孩子的吃饭问题很担忧”。对于将来的幼儿园建设问题普遍的意见及建议有:希望政府加大投入多建公立幼儿园,不断完善幼儿园的设施设备及提高幼儿园教学质量;按一定规模的新区、楼盘人口数量配置幼儿园数量;放宽准入让社会力量参与办园,多办质量好的私立幼儿园;政府补贴村镇低收入幼师,增加幼师数量,加强培训,提高师资水平;严格监管幼儿园的教学、饮食、安全等工作,避免幼儿受到身体和言语上的暴力伤害;希望镇街、教育、卫生、交通等部门在设施建设、教育质量、食品安全、出入接送安全等方面出台更多的措施,确保“二孩”顺利入园;更希望将来幼儿教育能纳入义务教育,减轻家长的经济负担。

二、“全面二孩”政策下可能造成我区儿童入园难的原因分析

(一)“全面二孩”政策实施第一年,我区出现分娩高峰,预计三年后幼儿园数量明显不足。

伴随着“全面二孩”政策的实行,我区2016年1-12月共分娩39604人,比2015年的35257人增加4347人,增长12.3%,其中2016年10-12月分娩高峰突现,出生数比2015年同期增长38%,增加3537人。而近三年的平均年增长率是3.0%(按妇幼年度[1]统计)。如果按2016年第四季度的速度增长,2017年将在2015年的基础上增加16698人,三年后我区学前教育将会迎来第一波入学高峰,相当于需要增加大型幼儿园(约300个学位规模)55所,三年共需增加165所,相当于目前我区幼儿园总数的50%。“全面二孩”放开前,我区幼儿园容量就已基本饱和,特别是公办及省市区一级的大中型幼儿园更是一位难求,预计三年后这一供需矛盾将会更加凸显。

(二)目前我区公办园和优质园偏少,与人民群众普遍期盼的幼儿教育的普惠性、公益性和福利性相比还有一定的差距。

近年来,我区认真贯彻落实《番禺区学前教育三年行动计划》,推动全区学前教育的长足发展。番禺区学前教育一直走在全市前面,特别是近几年在增加投入、扩大资源、补充教师、提升质量、规范管理等方面又上了新的台阶。据统计,截止2016年12月底,我区共有学龄前儿童86158人,教育局注册的幼儿园共有310所,其中,公办园86所,社会力量办幼儿园224所(其中普惠性民办幼儿园有136所),那么具有公益性的幼儿园占比为71.6%。我区目前有省一级幼儿园14所、市一级幼儿园32所、区一级幼儿园88所、规范化幼儿园227所,学前三年毛入园率达100%,近三年共增加新办园55间,平均每年新增18间。

但我区幼儿园现状与“全面二孩”政策下我区出生人口增长速度相比,与人民群众普遍期待的优质教育的普惠性、公益性和福利性相比差距仍然较大,具体表现在:一是目前幼儿园的数量远不能满足“二孩”增长的需求,前三年幼儿园的增长率只是将来需求量的三分之一,目前我区幼儿园儿童密度较大的镇街有南村镇、洛浦街、市桥街和新造镇,如果不及早部署,届时会出现各种争抢学位的混乱局面。二是省、市及区一级的优质幼儿园偏少,布点不够合理,全区共有优质园134间,平均占比41%,最多的是桥南街56%,最少的是沙头街5%,比较少的还有石壁街10%、石基27%、石楼29%、东环及大石为38%。三是幼儿园发展不均衡,真正的公办幼儿园较少,只占总数的28%。入园难,入好园更难,家长宁愿舍近求远,这样既不符合就近、方便的原则,又造成交通拥挤,增加家长负担,造成千家万户挤几个好园的现象。而部分条件差的幼儿园建筑陈旧,设施设备落后,无户外活动空间或借用街道或小区场地,存在安全隐患,导致无人愿去,使这些幼儿园正常运转困难,入学率不高。四是优质学前教育资源相对短缺,符合专业要求的不多,保教师资力量不足,整体水平不高,教师队伍不稳定。

办法:

在“全面二孩”政策实行的背景下,幼儿入学难问题将关系千家万户的切身利益,成为家庭和社会普遍关注的重大民生问题。公立幼儿园收费合理、校园管理规范、师资条件好,但数量少,许多家长“挤破头”也报不上名;条件好的民办幼儿园收费昂贵,经济困难的家庭只能“望而却步”。再加上频频爆出的幼儿园老师虐待儿童等事件,使得家长们神经紧绷,在幼儿园上的选择更是慎之又慎。这些问题既困扰着家长,也影响着学前教育的良性发展。面对即将到来的幼儿入学高峰期,我们应未雨绸缪,通过狠抓供给侧结构性改革,加强政府指导,鼓励各街镇因地制宜,继续增加对学前教育的投入,重视公办园建设,加大对民办园的扶持力度,大幅提高普惠性幼儿园比例,同时大力整治一些不具合格资质的民办园,使其由“黑”变“白”,有效缓解“入园难”、“入园贵”、“安全无保障”等问题。特提出以下建议:

(一)进一步增加学前教育资源供给。优化幼儿园规划布局,按出生人口比例配套幼儿园数量,加大力度增建幼儿园。一是按照“广覆盖,保基本”的要求,进一步落实学前教育三年行动计划,加强对即将到来的3-5岁适龄儿童人口高峰分布情况的调查研究,根据我区实际,结合城区改造,及时完善政策措施,合理确定幼儿园的布局,应根据地区差异、人口密度规划建设数量,落实住宅小区配套幼儿园的规划,逐年安排新建、改扩建一批条件较好的幼儿园,尤其是以增建公办幼儿园及普惠性幼儿园为主。

(二)加强和改进公办幼儿园建设,充分发挥公办幼儿园的示范、引领、辐射作用,进一步促进学前教育的均衡发展。要落实责任,统筹协调,多渠道改善办园条件,努力建设高标准的公办幼儿园。不断创新工作机制,积极鼓励现有公办幼儿园通过举办分园、联合办园、集团化办园等方式,扩大公办资源,加大公办幼儿园建设力度。不符合条件的幼儿园要重建,条件未达到的要改建,加强督促检查,落到实处,进一步体现公益性。同时要兼顾各镇街公办园及优质园的均衡发展,优先发展沙头街、石壁街、石基镇、石楼镇、东环街及大石镇等资源比较簿弱的区域,力争使我区适龄儿童都能就近入读心仪的幼儿园。

(三)加强供给侧结构性改革,让高端的民办幼儿园平民化。公办幼儿园难进,条件较好的民办幼儿园太贵,政府投入大量资金对高端民办幼儿园给予“降费奖补”,引导原本价格不菲的民办幼儿园放下身段、实现向普惠性幼儿园“转身”,也有助于民办幼儿园转型升级,进一步提升教学环境和质量,为孩子提供更好的服务。目前,民办普惠性幼儿园占我区现有幼儿园的比例为44%,还应该进一步提高比例,让更多的孩子以较低费用享受良好的学前教育,真正做到让惠于民,从而破解“入园难”、“入园贵”等问题。

(四)加快现有民办幼儿园的升级改造,不断改善幼儿园办园条件,提升幼儿园办学层次。取缔一些管理不规范、规模小、园舍条件差、师资力量不足的民办幼儿园。对于具备一定条件的幼儿园,则应该通过政府投入、扶持、整治,提高硬件水平,着力改善幼儿园环境设施、规范班容量、确保运行安全、规范教师行为,同时改革现有幼儿园的管理体制,通过加强管理指导,加大监管力度,让它成为家长放心,孩子喜爱的普惠园,增加学前教育的优质资源供给,从而缓解我区即将进一步凸显的“入园难”、“入园贵”问题。

(注:1.妇幼年度是指统计数据从上一年的10月1日到本年度的9月30日。)

刘付强等委员:

你们提出的关于“关于‘全面二孩’政策下加强我区学前教育供给侧结构性改革的建议”的提案收悉,现将办理结果答复如下:

“人生百年,立于幼学”。学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分。实施发展学前教育第二期三年行动计划以来,番禺区强化政府主导责任,从保障机制、制度创新、内涵提升等方面加大力度,推动形成以公益普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服务体系,2016年2月被评定为全国学前教育改革发展实验区。

一、基本情况

番禺区自2011年起实施学前教育第一期三年行动计划,工作取得显著成效,在全市督导验收获得优秀等级第一名,实现了“六个率先”和“四个突破”。2014年,我区制定学前教育第二期三年行动计划,提出“三个基本实现”的新目标:一是办学条件得到较大改善,基本实现各级各类幼儿园规范化;二是教育质量得到较大提高,基本实现各级各类幼儿园的优质发展;三是教师素质得到较大提升,基本实现在岗幼儿教师教育教学专业化。“三个基本实现”的核心主要是在第一期扩充资源的“量变”基础上,转入以“三好”(“好幼教、好园所、好教师”)为目标的“质变”,促进内涵发展,推动整体水平的高位提升。2016学年,全区有幼儿园315所,其中公办园90所,占比28.57%;民办幼儿园225所,其中普惠性民办园156所,全部为规范化以上等级,占比69.33%;公办园和普惠性民办园246所,占比78.10%;共有省一级14所、市一级34所、区一级100所、规范化幼儿园151所;规范化以上299所,占比94.92%。在园幼儿8.4万人,适龄儿童入园率达99.9%以上。共有幼教工作者12226人,其中专任教师5966人,学历合格率达100%。

二、关于建议“进一步增加学前教育资源供给,优化幼儿园规划布局”的办理情况

结合国家改革实验区项目的推进,番禺区总结经验、对标先进、科学谋划,从投入保障、制度创新、内涵提升、队伍建设等方面强化统筹,做好一个科学统筹的学位供给侧结构布局。作为快速城市化的广州新区,番禺除了应对“二孩政策”户籍人口出生率迅速上升以外,还面临着随迁子女就学需求的持续增长,加之土地成本高企、办园审批严格等多重因素的叠加,学位资源不足问题更加突出。为此,我区及时启动规划研究,对2009年幼儿园布点规划进行修订。该项目自2014年立项,目前已基本完成,《广州市番禺区教育局幼儿园选址规划(2020)》的成果日前已上报区规划领导小组研究审定。

根据《广州市社区公共服务设施设置标准(修订)》(2014年4月版)规定,考虑到开放二孩政策的影响,我区每千人幼儿园学位数取较高值50。根据《广州市番禺区城乡发展规划(2014-2030)》及《广州市番禺区控制性详细规划全覆盖》,预测2020年我区幼儿园服务人口规模为254万。按照2014年数据,全区共有幼儿园277所,按照“新建一批、置换一批、改造一批”的思路,规划至2020年共有412个幼儿园,可提供140430个学前教育学位(含托班学位)。按照近期实施目标发展,计划扩建、新建幼儿园162所。其中,原址扩建28个,通过扩征用地,增加生均用地和设施,使其达到规范化幼儿园指标;新建75个幼儿园,其中2015-2017年完成新建60个幼儿园,规划至2018年仍需新建15个幼儿园。上述规划成果能够满足2020年规划254万服务人口幼儿入园需求,并富余13370个学位,为今后入园需求变化留有足够弹性空间,也为学前教育高位优质布局创造条件。

在此同时,自2014年起我区积极做好扩容挖潜,在扩大规模的同时提升水平。一是新开设幼儿园必须达到省规范化标准。结合城市建设和“三旧”改造,扶持新建一批资质优秀、条件过硬的幼儿园。自2014年来新增幼儿园27所,加上筹建中的23所,到2017年底计划新增幼儿园50所。二是督促不达标的幼儿园改建扩建。改建迁建或关停取缔设施简陋、规模小、理念落后的幼儿园,并加强镇街部门联动,切实整治违规办园。自2014年来完成改扩建或搬迁新建16所。三是深度挖潜,创造条件专项整改村级幼儿园达到规范化标准,自2014年以来完成改造18所。

三、关于建议“加强和改进公办幼儿园建设,充分发挥公办幼儿园的示范、引领、辐射作用,进一步促进学前教育的均衡发展”的办理情况

2016学年,我区评选推荐了广东省指南实验园8所、广州市指南实验园16所及番禺区级指南实验园50所,以实验园为骨干力量深化教研工作。按区域及幼儿园质量层次,划分学前教育责任区,建立“大学区教研”和“园本教研”相结合的区域教研体系和保教质量评价体系,分3年对全区幼儿园实施分级量化考核,实现全方位的办园水平监测。与国家教育行政学院、华南师范大学等院校团队洽谈合作;邀请北京师范大学刘焱教授主持本区保教管理制度和园本教研制度课题研究,培育保教管理和园本教研示范幼儿园;邀请北京师范大学李敏谊教授牵头开展名园名教师3年培养计划。制定了公办幼儿园生均公用经费标准,建立了以生均财政拨款的形式保障公办幼儿园和普惠性民办幼儿园经费投入的长效机制。同时,出台了小区配套幼儿园建设管理、普惠性民办幼儿园认定实施、教师从教津贴发放、民办幼儿园设置与管理等政策文件,加强对规范办园的引导和管理。

四、关于建议“加强供给侧结构性改革,让高端的民办幼儿园平民化”的办理情况

注重完善成本分担机制,新增资源重点向公益性幼儿园和困难群体倾斜,全区公办性质幼儿园达到90所。一是在扩充集体办幼儿园方面,出台《番禺区集体办幼儿园管理办法》,明确管理权属职责,派驻支教公办教师指导;制定《番禺区村级幼儿园回收方案》,将对外承包合同到期的村级幼儿园收回改制为集体办,近3年新开办及接收改造集体办园18所。以“名园办分园、强园扶弱园”形式,开设镇街中心幼儿园附设村级分园5所,以结对组团方式帮扶20所农村薄弱园。二是在落实小区配套幼儿园建设方面,强化部门联动,按照“一事一案”办法,规划部门在办理单体平面修建性详细规划、建设部门在资质年检、国土房管部门在教育设施配套确权时,均须征询教育部门意见,促使房地产开发商落实公建配套。近年来,签订建设移交协议的配套幼儿园46所,其中已接收32所。新接收小区园落实公益普惠性,或以区属幼儿园分园、镇街集体办等形式举办为公办幼儿园;或通过举办权公开招标引入实力强的社会力量举办优质普惠性园。目前,公益普惠性幼儿园成为番禺学前教育的主体,80%以上每月保教费在最低限价标准以内,并实现学年内稳定,为群众受惠就近入园提供了条件。全区学前三年幼儿入园率达99.9%,毛入园率达249%。

五、关于建议“加快现有民办幼儿园的升级改造,不断改善幼儿园办园条件,提升幼儿园办学层次”的办理情况

我区将“建设公益普惠性幼儿园”纳入民生工程,落实政府主导常态化,加强顶层设计,建立涵盖各类公益幼儿园的投入机制。一是对于区属公办园,执行公用经费每生每年2640元的标准;在编教师实行绩效工资,非在编合同制教师年收入自2016年起从原有6.2万元提高至8.2万元。二是对于集体办园,执行公用经费每生每年补助1440元,设施经费每生每年补助1000元;对教师最高发放补贴每人每月1200元,并落实每人每月不少于500元的半额社保补助。三是对于普惠性民办园,按照不同等级,执行公用经费每生每年最高补助1440元,设施经费每生每年补助700元;对连续从教3年以上教师每年补贴3600元。大手笔的财政投入,成为番禺学前教育稳步发展的坚强保障。2014至2016年,全区学前教育财政投入分别为18025.7万元、16470.1万元、17240.6万元,占财政性教育经费比例分别为6.39%、5.19%、5.22%。全区有幼儿园315所,其中公益普惠性幼儿园246所,占比78.10%,与2014年相比新增54所;有民办园225所,其中普惠性民办园156所,占比69.33%,与2014年相比新增49所。

确立了从基本均衡向高位均衡转型为目标,按照“优园优奖、优师优奖、优教优奖”的思路,每年安排专项资金超过6000万元,形成了经费资助、教师待遇、规范化等级达标、建设改造、质量考核等五大项目的综合奖补激励办法,大力推动学前教育规范优质发展。例如,对创建规范化或上等级的幼儿园,连续3年按照每年每生300元的标准奖励资助用于补充公用经费。对通过改造实现规范化达标的,集体办幼儿园每班奖励15万元,民办幼儿园每班奖励5万元。对成功创建省、市、区一级的,分别予以一次性奖励15万元、10万元和6万元,该奖励可累加获得。为了减轻资金压力,幼儿园提出创建目标获教育部门同意后,区财政按奖金总额30%先行划付启动资金,成功创建再发放余下的70%。目前,全区幼儿园达到规范化标准的299所,所占比例达到94.92%;与2014年相比新增83所,新增规范化幼儿园学位2.1万个。

六、存在问题

我区学前教育主要有以下几方面短板:一是城乡发展水平存在差距。作为快速城市化地区,我区学前教育基础差、底子薄,中心城区和新开发小区的幼儿园办学水平较高,部分农村地区幼儿园发展则相对滞后。二是财政投入机制有待进一步完善。财政性学前教育经费投入渠道尚需拓宽,要继续研究完善学前教育成本分担机制,努力提高政府分担学前教育办园成本比例,落实新增资源重点向公益普惠性幼儿园和困难群体倾斜。三是公益普惠性学前教育资源总量不足。部分区域仍未能满足广大家长对子女享有公益普惠、规范优质学位资源的需求。四是幼儿教师素质水平有待提高。幼儿教师福利待遇仍然较低,幼儿园难以留住高素质的教师,导致幼儿教师流动性大,不利于专业发展和队伍稳定,影响了学前教育质量水平的整体提升。

其中,最为突出的是村集体办幼儿园办学发展困难。近年来各级财政大力支持公益普惠性学前教育发展,公办幼儿园和普惠性民办幼儿园办园条件和质量水平得到了大幅度提升。但村集体办幼儿园因属村集体所有,并非真正意义上的公办幼儿园,未能享受到政府财政支持,而保教费必须按公办幼儿园进行限价收费。如今物价水平和人工成本不断提升,村集体办幼儿园仅靠每人每月四五百元保教费和所在村委的少量经费支持,办学生存已面临困境,办学质量更难以提升。另村集体办幼儿园无法办理“三证合一”问题。由于村集体办幼儿园举办者是村委会,资产属于村集体所有,无法按现行“三证合一”的管理办法完成登记。目前我区有68所村集体办幼儿园,陆续因无法按照“三证合一”管理办法进行登记,组织机构代码无法通过年审被银行要求冻结对公账户,严重影响教职工工资发放和幼儿园日常运营管理。

七、下阶段思路

一是继续大力扩充公办学前教育资源,进一步增加学前教育资源供给。优化幼儿园规划布局,按出生人口比例配套幼儿园数量,落实责任,统筹协调,多渠道改善办园条件,努力建设高标准的公办幼儿园。不断创新工作机制,积极鼓励现有公办幼儿园通过举办分园、联合办园、集团化办园等方式,扩大公办资源,加大公办幼儿园建设力度,力争至2020年全区公益性幼儿园占比达到85%以上;

二是继续大力引导发展普惠性民办园,进一步提高普及、规范、均衡的学前教育服务的供给能力,力争至2020年全区普惠性民办园数量占民办幼儿园总数的70%以上,公益性幼儿园(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园)的覆盖率达到85%以上,基本解决“入园难”、“入园贵”的问题;

三是引导多元化办园。加快现有民办幼儿园的升级改造,不断改善幼儿园办园条件,提升幼儿园办学层次。按照不超过20%的比例,允许社会力量举办个性化、优质化的民办幼儿园,满足市民群众对学前教育资源多元化的选择和需求,进一步提升学前教育的公共服务水平。

非常感谢你们对我区学前教育工作的关心和支持,欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。