政府对自己作出的重要决策、实施的行政行为、签订的行政合同确保其合法性和有效性,是当今社会对政府依法行政的必然要求,已逐渐成为了当前全社会的共识,这也是减少行政决策失误,使行政行为步入科学化、规范化和法制化的重要保障。然而,由于种种原因,目前我区一些政府部门在作出重要决策、实施行政行为、签订行政合同时,在合法性审查方面把关不严,仍存在一些薄弱环节,导致有的行政行为未能完全合法化。为此,有进一步完善和改进的必要。

一、主要理由

在实践中,我们发现政府有的行政决策或行政行为没有严格依法进行,存在着一定法律风险和纠纷隐患。具体表现有:

(一)有的公益性项目未完善征地手续便先行施工建设。特别是在工程项目要求收地的时间紧、任务重的压力下,征地单位常采取边征地、边建设、边申报的方法进行运作,而审批工作又往往涉及多级政府、多个部门的层层审核,办理手续和报建程序都十分繁复、需时较长,结果一些工程项目虽然已竣工多时,但项目的行政审批程序仍在进行当中。有的项目所用的土地,由于受广州市农保地控规等原因,目前已无获得批准的可能,这样,建成后的某些公益性项目,成了“不合法出生的怪胎”,农村征地的“经济发展留用地”指标无从落实,农村经济发展受限,农民便因此而不时上访。为了缓解矛盾,政府还要不断支付占用农村“经济发展留用地”指标的“租金”,在处理时,使政府陷入了两难的状态(例如金山湖的征地项目)。虽然这些征地项目的审批权不在番禺区政府,但我区行政部门作为配合征地的主导单位和实际的用地单位,明知征地未有取得合法审批手续,仍然仓促推进建设,显属不当。

(二)一些项目的拆迁安置工作不符合法律规范。例如在近几年,番禺区因道路、汽车站、医院、学校、公园、亚运配套工程等公共配套设施建设,旧村、旧区、河涌整治,以及因水利设施、供电设施、燃气设施建设等公益性项目建设的需要,对受工程影响的村民房屋实施了征收拆迁。有的公益性工程项目本身属于我区的“自选动作”,广州市政府并没有新的建设用地指标增加给番禺区,用于落实被拆迁农户的安置地。在协商征收拆迁村民的房屋时,征拆单位对被拆迁人安排了“拆迁复建用地”,并承诺为他们复建房屋办理房地产权证。但由于征地单位在没有确认安置地符合城市规划、国土规划的情况下,就盲目安排给被征地的村民去建设安置房,结果在选址上占用了农保地、公共绿地、公路发展预留地、河涌水利堤围的护堤地或其它性质的控规地,与农田规划、水利规划、市政路网规划或公共用地规划发生冲突,农户建房后因此无法办理房产证,村民在无证安置房中不能办理入户,成年子女婚后也不能分户,甚至小孩仍是“黑市”户口,入学、升学、择校出现障碍,房屋出租违法、产权使用受限,门牌号码不能登记、邮件投递无门。尽管拆迁安置地的规划审批权不在我区政府,但我区政府部门作为安置地落实的主导单位,有责任向省、市政府提出合法安置村民建房的意见,促使上级部门完善规划,而不宜在未完善安置地规划审批手续的情况下,便要求村民对房屋进行拆迁,并让他们在政府部门安排的、不能合法建房的土地上建设他们的安置房。

(三)政府出台的某些决策,因缺乏上位法规和政策支撑而不具备合法要件。如前一段时期我区各镇(街)推行农村建房信息牌(或建房铭牌)制度)对于村民符合“一户一宅”条件,且不存在超高、超层、超大的建房申请,经所属镇(街)审核备案后,统一领取由区查违办制作的“农村建房信息牌”,由村民在申请建房的土地上自行建房。这项措施对于缓解我区农村村民建房难的问题确起到积极的作用。但由于这项决策缺乏上位法律、法规、行政规章和政策依据的支撑,一旦出现纠纷,将难以通过上级政府行政复议、信访复查或人民法院行政诉讼的合法性审查。

(四)有的政府部门(或国资企业)主导签定某些重大投资、重大合作项目合同,事前没有扎实地开展法律风险评估。从近几年出现问题、或存在信访矛盾和纠纷隐患的一些政府部门投资合作项目中,我们不难发现,当初政府部门的决策大都比较封闭和简单,没有把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序,整个决策过程看不到法制部门或法律专家的参与和论证,更谈不上主动报区人大常委会依法进行审查决定。其中某些政府由主导签定的合同,还以公益性的外表,掩盖非公益性之目的,而当时的政府部门还为合同某些条款的履行作出了类似于“担保”的承诺。例如,在某镇的“六大连湖”工程项目中,名为公益性项目,实为建设单位打着公益性的幌子采石牟利,镇政府在村集体与开发单位签订的土地使用合同中,竟承诺负责向用地单位追收土地的“管理费”,后因上级政府发现制止而导致该项目烂尾,结果,村集体的土地因纠纷无法使用、集体收入维以为继,政府前期为配合工程项目和为处理善后维稳工作所付出的巨额财政投入也因此打了水漂。

(五)一些执法单位没有依法正确履行职责,将本属于由其主导的执法活动,推卸到镇(街)政府部门行使,导致镇(街)政府有的执法活动在施行时,存在合法性的瘕疵。例如,在当前不少的违建案件中,行为人常竞合了“违法占用土地”、“违反规划建设”和“未按程序申请报建”这3种违法行为。故此,对于涉及违法用地的违法建设,在国土规划主管部门、城管综合执法部门之间,常存在职能交叉、职能重叠的问题。当执法遇到较大的困难或阻力时,相关政府部门在确定拆违的执法主体和拆违程序时,政府部门之间常出现互相扯皮、互设对方执法程序为前置条件的情况,甚至认为执法活动应该由镇(街)政府部门主导。结果,镇(街)政府部门在综治考核、信访考核、领导过问等多重压力下,只好牵头组织力量实施强拆。事实上,现行的《城乡规划法》虽然赋予了镇政府对违反乡村规划的建筑物有强拆的职权,但由于上级政府审批工作滞后的原因,我区农村的“乡村规划”至今仍未能正式出台,故目前镇政府尚不能根据“乡村规划”,来对农村违法建设进行认定和处理。而街道办事处作为区政府的派出机构,虽然有拆除违建的决心和人、财、物方面的资源,但苦于法律、法规并无授予他们对辖区内违建行为有作出“行政处罚决定”和“实施强制拆除”的法定职权,故他们对于属地的违建,不能越权去牵头处理。又如以镇(街)政府名义清拆养猪场也存在类似的问题,一旦执法中出现纠纷而诉至法院,镇(街)政府部门就可能因执法主体不适格或程序不合法而要面临败诉的法律风险。

由于存在以上种种问题,令政府部门某些重要决策、重要的行政行为因不具备合法要件而归于无效,极容易使国家和相对人蒙受经济损失,也影响了政府依法行政的形象,还因善后工作十分难做而引发信访维稳事件。

二、几点建议

实践证明,合法性审查作为“过滤器”和“防火墙”,是政府决策法治化的一个关键环节,强调政府在作出重要决策、实施行政行为和签订行政合同前先行合法性审查,将有助于最大限度地减少行政决策的失误和“瞎折腾”、提高行政决策的质量,推进依法行政工作和法治政府建设。为了实现这一目标,我们建议:

(一)各行政机关要切实执行相关法规和工作规范,从制度的层面来推进政府决策行为的民主化、公开化、科学化和法制化。要严格执行《广州市重大行政决策程序规定》和《广州市重大行政执法决定法制审核办法》,落实《广州市番禺区重大行政决策风险评估办法》和《番禺区重大行政决策合法性审查办法》,并在此基础上,各行政机关还可以结合自身的工作实际,将上述规定进行细化和完善,特别是对本单位需要经过法制审核的行政事项范围,要尽可能列明“清单”,制订相关的操作流程来解决“审查什么、怎么审查”的问题,以尽量堵塞漏洞、减少决策的随意性。特别是要通过制度建设,明确在法制审查中应该重点关注哪些法律风险点,对这些风险点要从哪些方面、哪些环节或哪些角度来进行分析和判断,并提出相应的意见和建议。即除法律、法规、行政规章规定因情况紧急等原因,需作出即时性、应急性行政决定的外,行政机关作出重大行政行为前,或在实施行政执法活动前,均应对拟作出的行政决策(行为)进行法制审查,使这项工作贯穿于行政工作的全过程,并使之常态化。同时,还要制定责任追究制度及责任倒查机制。严格规定凡未经合法性审查或经审查不过关,以及未经法律风险评估并确定风险可控的,一律不得作出决策。如果重大行政决策、重要行政决定、重大行政合同没有经过合法性审查,导致决策失误或出现严重后果的,要依法追究相关人员的责任。通过建立和完善法制审查工作制度,尽可能将各行政机关的行政决策权、行政执法权和行政合同签定权,置于全方位、全覆盖、无死角、无例外的法制监督之下。

(二)组建并充分发挥法制审查组织的作用,落实好法律顾问制度。建议加强区政府法制机构建设,落实广东省机构编制委员会《关于加强市县政府法制机构建设的意见》(粤机编发〔2016〕6号)有关“在县(市、区)政府法制工作机构一级,珠三角地区原则上不少于6名”的要求。完善政府法律顾问制度,要求各部门和镇街健全政府法律顾问制度。整合区法制办、区司法局公职律师所、区法学会、驻番禺大学城的法律院校以及各镇街司法所、各职能部门以及人大代表、政协委员中法律人才的资源,组建常设性的法制审查组织,建立本区“重大行政决策论证专家库”。区政府各职能部门、各镇街政府部门要按上级有关法律制度,在区专家库中聘请给力的法律顾问,用足用好法律顾问队伍的力量,对政府重大决策、重要决定、重大合同进行前置性的法制审查。凡涉及专业性、技术性较强的问题时,要通过召开专家论证会进行科学论证,或通过向社会购买法律评估服务等方式,进行法律咨询和评估,大力增强法律专家参与的力度。要积极吸纳专家、学者和专业人士的意见,请他们出谋划策,当好区领导决策的参谋。我们认为,法制前置审查内容应当包括以下方面:1、拟提请政府决策的事项,是否属于本区政府的职权范围;2、重大行政决策草案形成过程是否经过法定程序;3、重大行政决策草案的内容是否符合法律、法规和规章的规定;4、执行该行政决策,预计会出现什么法律风险等。通过接受法律专业人士的“挑刺”,以尽量减少政府决策的法律风险。

(三)各行政机关要做好重大事项决策后的评估工作。在重大行政决策、决定作出后,或在重大行政合同实施后,要做好细致的评估工作,如之前未经合法性审查且存在法律漏洞或法律风险隐患的,要尽早研究对策,力争使之合法化,尽可能规避法律的风险和隐患,以防止政府或相对人损失的扩大。

(四)要尊重区人大对本区重大事项的决定权。凡涉及我区全局性、根本性、长远性以及关系群众切身利益、社会普遍关注的行政决策和涉及民生大事的行政事项,政府部门都要主动依法报区人大及其常委会决定,由区人大常委会通过集体对行政决策进行审查和“体检”,多“一双眼睛”看一看,多“一把尺子”量一量,这将有利于进一步完善行政决策,以最大限度地避免因行政不当而造成相关利益受到不应有的损害。

(五)有决策权的领导干部要带头学法守法。通过提高领导干部的法律素养和用法治思维、法治方式开展工作的能力,使他们牢固地树立为纳税人负责的执政理念,能够将法治意识转化为内心的信念和自觉行动,在履行职责的过程中带头遵守法制审查工作制度,将违法决策消灭于萌芽之中,从而防止那些不符合法定程序、或合法性存在瑕疵的行政决策仓促或草率出台。

潘建国等代表:

你们提出的“关于政府在作出重大决策、实施行政执法行为和政府签订行政合同时要认真落实合法性审查制度的建议”收悉,现将办理结果答复如下:

建议中指出了本区行政决策、行政执法工作中所存在的问题并提出了五点强有力的建议,对完善本区行政决策制度,促进科学、民主、依法决策,规范行政执法行为、提高政府工作质量和效率具有积极意义,有力推动政府依法行政、加快法治政府建设步伐。

一、关于切实执行重大行政决策合法性审查制度的建议

我区积极健全依法决策机制,先后出台了《广州市番禺区实施<广州市重大行政决策程序规定>办法》、《广州市番禺区政府合同管理规定》、《广州市番禺区实施<广州市行政规范性文件管理规定>细则》、《广州市番禺区行政决策责任追究办法》、《广州市番禺区人民政府法制办公室关于转发广州市人民政府法制办公室印发广州市重大行政执法决定法制审核办法的通知》等一系列制度,从完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等五个环节上着手,明确本区重大行政决策、重大行政执法决定的合法性审查主体、审查范围、审查工作方式、审查时限等,建立起重大行政决策、重大行政执法决定未经法制审核不得作出决定的内部监督制约机制。推行重大行政决策项目目录化管理,从2014年起每年制定区政府重大行政决策事项和重大行政决策听证事项目录,实行“清单式”管理。将重大行政决策、重大行政执法决定法制审核制度纳入番禺区2017年机关绩效考核指标,使之成为“硬约束”,有效引导激励各行政机关开展合法性审查工作,确保上述制度得到有效落实,压实工作责任。

二、关于发挥法制审查组织作用,落实好法律顾问制度的建议

我区以健全政府法律顾问制度为切入点,健全行政决策合法性审查工作队伍。区编办采取各种有效措施加强区政府法制机构人员配置,从事政府法制工作的行政编制和事业编制人员共8名,租赁岗位合同工指标6名,人员数量位居全市前列。成立区政府法律顾问室,区政府聘请2家律师所和10名高校法学教授、专业律师组成一支高素质的区政府法律顾问队伍,促使区法制办与外聘区政府法律顾问优势互补,将高校教授深厚的理论知识、律师娴熟的处理争议能力灵活运用于政府法制事务,提升政府依法决策的能力和水平。在职能部门和镇街设置法制员,要求外聘律师所担任法律顾问,为有效推行合法性审查工作提供重要保障。政府法制机构和法律顾问主动靠前,充分发挥事前防范、事中控制法律风险、事后法律监督补救的作用,积极在重点项目建设、治理交通拥堵、征地拆迁、行政执法、行政复议、行政应诉等领域加强法律研究和论证,从专业视角提出有前瞻性、战略性、综合性的意见建议。近年来每年经区法制办审查并出具的各类法律意见达到500多件,区政府常务会议中涉及区法制办出具书面意见的议题每年平均达60多项,为政府决策筑起一道“安全栏”和“防火墙”。

三、关于做好重大事项决策后评估工作的建议

我区积极建立决策事前风险评估、事后督办反馈的决策机制,认真开展重大决策评估工作,制定了《广州市番禺区重大行政决策风险评估办法》、《番禺区重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》、《区政府重点工作督办制度》、《关于印发番禺区开展制度廉洁性评估工作实施意见的通知》等系列文件。在起草规范性文件过程中严格执行制度廉洁性评估规定,从制度设计的源头上防范可能出现的腐败问题,堵塞制度漏洞,规范权力配置和运行。坚持推行以有效期为核心的规范性文件管理制度,制定机关或实施机关定期对政策文件实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价。加大重大决策风险评估力度,对东郊村国有土地上房屋征收等重大事项严格按要求进行社会稳定风险评估,通过评估发现的不稳定因素,及时采取措施预防。区政府办加大决策的督办反馈和情况评估,重点督办火烧岗垃圾填埋场整治、全面整治49条黑臭河涌和86条村生活污水治理、思科(广州)智慧城项目综合治水等重点项目,每季度编制督办专报,定期收集、评估重大决策和重点项目的推进情况、存在问题和工作建议,并提请区政府协调解决。

四、关于尊重区人大对本区重大事项决定权的建议

一直以来,区政府坚持重大事项向人大报告,自觉接受人大监督,认真执行向区人大及其常委会报告工作制度,积极主动将涉及我区全局性、长远性以及群众切身利益的重大事项,如图书馆新馆规划、综合治水、儿童公园建设、创建旅游示范区等,向人大及其常委会报告。区政府在2017年7月梳理了拟向区人大汇报的经新一届区政府常务会议讨论的重大事项15项,由区人大选取相关事项听取汇报。在制定相关重点决策事项时,区政府和部门注重听取人大的意见和建议,如公开遴选2016年、2017十件民生实事过程中,认真听取区“两代表一委员”的意见、按程序报请区人大审议,接受区人大常委对2016年十件民生实事推进情况进行满意度测评。搭建人大建议和政协提案沟通平台,通过座谈会、办理工作会议等方式,加强部门与各代表之间的沟通联系,积极听取人大代表和政协委员对政府工作的建议。

五、关于有决策权的领导干部要带头学法守法的建议

我区注重在提高决策的法治意识和业务能力上下功夫,从源头上减少决策风险。推进区政府常务会议学法制度,从2009年起每年坚持举办区政府常务会议学法讲座,重点讲解《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、新行政诉讼法、征地拆迁等方面法律知识,提升领导干部运用法治思维和法治方式推进工作的能力。充分发挥公务员培训系统作用,落实领导干部任职前学法制度,在全区新录用机关事业单位人员任前培训、新任科级干部培训等结业考试中,法律知识考试的份量都在不断加大,实现了提拔干部100%法律考试合格的要求。注重加强法制员合法性审查业务能力培训,实行“以案代训”机制,安排镇街和部门法制工作人员到区法制办跟班学习,重点学习合法性审查、行政诉讼、行政复议等方面相关业务知识,开展专题学术讲座、案例点评会等培训活动,加强案例学习和经验交流,不断提升法制员的合法性审查能力。

推进行政决策的法治化,建立健全相关制度是基础,加强决策制度的执行和实施是关键。下一步,我区将结合你们所提出的建议,继续查找行政决策、行政执法合法性审查过程中的薄弱环节,采取行之有效的措施加以改进,不断推进各单位重大行政决策、行政执法的法治化、规范化,加强对各单位落实重大行政决策合法性审查和重大行政执法法制审核工作的监督指导,保证合法性审查制度有效贯彻落实,让良好的制度规定在实践中得到不折不扣的贯彻落实。

非常感谢你们对我区行政决策、行政执法的合法性审查工作的关心和支持,欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。