议案（建议）办理

内容:                                                        

随着“二孩”生育政策的实施，我国新一轮生育高峰期到来。根据卫计委对外公布的统计数据，2016年全国新出生婴儿数为1846万人，比2013年度增加200余万人。新生儿人口的高速增加，首先对卫生医疗和教育的资源供给能力产生较大的冲击。学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，对人的终身学习和发展具有重要意义，加快发展学前教育，是推进教育现代化的必然要求。

番禺区经过第一期和第二期学前教育三年行动计划的实施，学前教育事业持续快速攀高。2016年２月，我区被教育部评定为广东省除佛山以外、广州市唯一的全国学前教育改革发展实验区，在广州市首期和第二期学前教育三年行动计划督导验收中均获得“优秀”等级第一名，逐步形成了快速城市化地区学前教育公益普惠、均衡优质发展的“番禺模式”。目前，全区现有幼儿园318所，其中公益普惠性幼儿园261所，占比82.1%。公办幼儿园98所，占比30.8%；民办幼儿园220所，其中普惠性民办幼儿园163所，占比74.1%。从每年秋季学期幼儿园招生报名实际情况看，由于区属公办幼儿园和镇街中心幼儿园的办学质量高、教师队伍强且收费低，上述类型公办幼儿园学位紧张程度远大于其他类型幼儿园，比如3所区属公办幼儿园报名人数和录取人数的比例逐年提高，最高达到12:1，出现“一位难求”的现象。而同样属于公办性质幼儿园的村集体办幼儿园办学质量和水平却相差甚远，有些村集体办园甚至连规范办园水平都未达到。因此，希望政府在大力发展公办幼儿园的工作中，重点扶持村集体办幼儿园的发展。

一、我区村集体办幼儿园的基本情况

按照《广州市公办幼儿园认定标准（试行）》对公办幼儿园资格条件的相关规定，凡是园舍资产属于村集体所有，由村委会做幼儿园举办者、村委会负责人担任幼儿园负责人，在区教育局进行公办幼儿园审批注册登记的，均属于公办性质的村集体办幼儿园。

目前我区村级幼儿园有121所，在园幼儿2.82万人，其中村集体办幼儿园64所，占比52.89%，在园幼儿1.26万人，占比44.68%。村集体办幼儿园主要有以下几个特点：一是办园规模小，64所村集体办幼儿园中9-12个班幼儿园有10所，6-9个（含9个班）班幼儿园有16所，6个班以下（含6个班）幼儿园有38所，占比59.37%。可见，村集体办幼儿园规模都偏小。按照办园规律来说，办园成本与办园规模呈反比，即办园规模越小，生均办园成本越高。二是办园水平较低，市一级幼儿园有3所，区一级幼儿园有16所，规范化幼儿园有25所，规范化基本达标园有8所，未评估幼儿园12所，规范化以上幼儿园占比68%，基本达标园和未评级园共20所，均为需要重建或改扩建的薄弱园，建设经费缺口较大。三是办园经费紧缺，村集体办幼儿园按照公办幼儿园收费标准限价收费，大部分为420元/月/人，对本地村民实行福利收费，一般为100到300元/月/人，与当下物价水平和人员工资水平严重不匹配。村集体办幼儿园因属村集体所有，并非真正意义上的公办幼儿园，未能享受到政府财政拨款支持，仅靠保教费收费及少量补助经费维持幼儿园所有开支运作。

二、扶持发展村集体办幼儿园的重要性和必要性

二孩政策全面放开后，学前教育学位亟待扩容。随着我区经济发展水平不断提高，外来人口及随迁子女将不断增加，村集体办幼儿园在未来相当长一段时间内仍将发挥解决本地户籍村民及外来务工人员子女入园的重要作用。而农村历来是最需要政府支持的地方，随着政经分离，农村教育配套应该由政府分担更多的责任。

2010年，国家颁布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）。《意见》指出要加大政府投入，大力发展公办幼儿园，通过新建、改建、扩建等方式扩大公办资源。教育部等四部门日前发布关于实施第三期学前教育的意见，指出要大力发展公办幼儿园，积极鼓励社会力量举办幼儿园，扶持普惠性民办幼儿园。中央财政要继续安排专项资金，支持和引导地方积极发展学前教育，重点向农村地区、贫困地区倾斜。广州市教育局等四部门即将公布的第三期学前教育发展意见，提出扩大公办学前教育资源覆盖面。在坚持土地利用节约集约基础上，进一步优化规划设计，做到同步规划、同步设计、同步建设、同步交付使用。通过盘活存量、扩充增量力争公办学位数占幼儿园学位总数达到50%以上。

三、我区村集体办幼儿园发展困境

一是办园体制未理顺。村集体办幼儿园的办园性质属于公办，领取了《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》，但却不属于事业单位，既无法完成事业单位法人登记又不能在民政部门领取民办非企业单位法人登记证，无公办教师编制，政府财政投入偏少。实质上村集体办幼儿园处在“不公不民”的中间地带，既不能按民办幼儿园实行办学成本核算备案收费，又不能享受公办幼儿园的政府财政支持。

二是收费低且经费少。按照2012年《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知》要求，村集体办幼儿园保教费按照自收自支类公办幼儿园实行级别限价收费，未评级为420元/月，区一级为560元/月，市一级为745元/月。区和镇街财政无村集体办园专项经费、无生均公用经费拨付标准，仅从公办幼儿园建设经费结余中安排少量经费扶持薄弱园。目前村集体办幼儿园教师收入水平普遍低于民办幼儿教师，教师素质水平低，办学质量难以提升。以区一级、6个班的幼儿园为例，全园全年（10个月）保缴费收入为100.8万元，按照师生比1:7计需26名教职工，按我区民办幼儿教师平均月薪4000元计，全年（12个月）人员工资支出需124.8万元，保教费收入未能满足人员工资支出。收费低导致幼儿园出现了一系列问题：一是人员收入低，招收不符合教师资格或未毕业学生任教，师资水平难以保证；二是园舍陈旧、教玩具不足，不符合规范化幼儿园要求，不能满足幼儿活动发展需求；三是管理不规范，克扣伙食、食品卫生不达标，存在安全隐患。

三是存在国有资产流失风险。近年来，因幼儿园收支严重不平衡，村集体办幼儿园还出现了民间资本集资办园的怪像。村委会作为举办者不重视幼儿园发展，以经济利益为上，无经费投入幼儿园建设，将幼儿园举办权转租给个人或机构，按照民办幼儿园办园方式经营，个人或机构从中获取利润回报。由于部分村集体办幼儿园使用财政资金重建，且村集体办幼儿园享有市级财政生均设备支持以及教师社保扶持，上述现象将导致国有资产严重流失，不利于幼儿园规范发展。比如钟村街某村集体办园使用校安工程项目的500万元，按照市一级幼儿园硬件标准完成园舍选址重建，区政府协调完成报建、竣工等前期建设工作，后期村委以无资金投入购买设施设备为由，将幼儿园举办权租给某公司，聘请该公司员工为幼儿园园长，委托园长全权负责幼儿园运作。

四、番禺区村集体办园改革思路

建议在保持村集体办幼儿园的公办性质不变的前提下，对村集体办幼儿园存在的核心问题进行人员、管理等方面的改革，改革思路如下：

（一）改善办园条件：经摸查，现有37所村集体办园需要选址重建或改扩建，以改善现有园舍环境，初步估算经费总计13744万元。建议在省、市相关建设资金中安排，剩余不足部分由区统筹扶持。

（二）提升人力资源：根据《关于各镇街中心幼儿园机构编制问题的批复》（番编[2014]11号）的批复内容，我区16所镇街中心幼儿园为所在镇、街下属的公益二类事业单位，业务上接受区教育局指导，重新核定全区16所镇街中心幼儿园共81名，目前只有洛浦街中心幼儿园使用了2名，余下79名未启用。建议把81名编制全部转为教师编制，按照原有中心幼儿园人员编制配备额，纳入中心幼儿园的名下，用定编不定人的方式招收管理者，参照执行我区在职教师绩效工资制度，以更利于统筹全区管理。

（三）改革运营模式：一是在各镇街中心幼儿园加挂“村集体办幼儿园管理办公室”的牌子，统筹镇街中心幼儿园剩余的79名编制，负责日常业务指导和统筹管理。二是加强村集体办园账目管理，有两种方案：一种是设在镇政府（街道办）财政所，负责统筹村集体办园经费拨付使用；另一种是设在镇街中心幼儿园，由村集体办幼儿园管理办公室管理。三是解决村集体办园组织机构代码登记问题，由于村集体办园无法进行事业单位登记，考虑将举办者由“村委会”改为“镇政府（街道办）”，双方就园舍产权签订协议，以镇街名义完成单位登记；或者将村集体办园作为镇街中心幼儿园分园的形式完成单位登记，该问题还需征求区编制办意见。 

（四）放开收费标准：实行村集体办园政府限价收费，本村村民子女继续按照公办幼儿园收费标准，非本村村民参考我区普惠性民办幼儿园等级限价收费标准。收支盈余必须用于幼儿园发展建设或教职工福利提升。

吴少玲代表：

您提出《关于大力扩充公办学前资源，重点扶持村集体办幼儿园发展的建议》（第12号）建议收悉。我区政府高度重视，积极组织番禺区教育局进行认真研究办理，并与您在9月5日进行了电话沟通，经综合区编办、区财政局、区发展改革局、各镇街等会办单位意见，现将办理有关情况答复如下：

一、番禺区村集体办园基本情况

   目前我区村级幼儿园有122所，在园幼儿2.82万人。其中，村集体办公办性质幼儿园64所，占比52.89%，在园幼儿1.26万人，占比44.68%；资产属于村集体所有而对外出租举办为民办幼儿园的有58所。村集体公办性质幼儿园主要有以下几个特点：

（一）办园规模小。64所幼儿园中9-12个班幼儿园有10所，6-9个（含9个班）班幼儿园有16所，6个班以下（含6个班）幼儿园有38所，占比59.37%。办园规模越小，生均办园成本越高。

（二）办园水平较低。64所幼儿园中，市一级幼儿园3所、区一级幼儿园16所、规范化幼儿园33所（含基本达标园8所）、未评估幼儿园12所。总体水平不高，规范化以上幼儿园占比68%，基本达标园和未评级园共20所，均为需要重建或改扩建的薄弱园，建设经费缺口较大。

（三）办园经费紧缺。村集体办幼儿园按照公办幼儿园收费标准限价收费，大部分为420元/月/人。受观念和历史遗留影响，部分村级幼儿园对本地村民实行福利收费，一般为100到300元/月/人，与当下物价水平和人员工资水平严重不匹配。村集体办幼儿园因属村集体所有，并非真正意义上的公办幼儿园，未能享受到政府财政拨款支持，也没有编制，仅靠保教费收费及少量补助经费维持幼儿园所有开支运作。

二、番禺区村集体办幼儿园发展困境

（一）办园体制未理顺。村集体办幼儿园的办园性质属于公办，领取了《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》，但却不属于事业单位，既无法完成事业单位法人登记又不能在民政部门领取民办非企业单位法人登记证，无公办教师编制，政府财政投入偏少。实质上处在“不公不民”的中间地带，既不能按民办幼儿园实行办学成本核算备案收费，又不能享受公办幼儿园的政府财政支持。

（二）收费低经费少,办园水平低。按照2012年《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知》要求，村集体办幼儿园保教费按照自收自支类公办幼儿园实行级别限价收费，未评级为420元/月，区一级为560元/月，市一级为745元/月。区和镇街财政无村集体办园专项经费、无生均公用经费拨付标准，仅从公办幼儿园建设经费结余中安排少量经费扶持薄弱园。目前村集体办幼儿园教师收入水平普遍低于民办幼儿教师，教师素质水平相对较低，办学质量也难以提升。以区一级、6个班的幼儿园为例，全园每月保缴费收入为10.08万元，按照师生比1:7计需26名教职工，按我区民办幼儿教师平均月薪4000元计，人员工资支出需10.4万元，保教费收入未能满足人员工资支出。容易导致一系列问题：一是人员收入低，招收不符合教师资格或未毕业学生任教，师资水平难以保证；二是园舍陈旧、教玩具不足，不符合规范化幼儿园要求，不能满足幼儿活动发展需求；三是管理不规范，克扣伙食、食品卫生不达标，存在安全隐患。

（三）存在公有资产流失风险。近年来，因幼儿园收支严重不平衡，村集体办幼儿园还出现了民间资本集资办园的怪像。个别村委会作为举办者不重视幼儿园发展，以经济利益为上，无经费投入幼儿园建设，将幼儿园举办权转租给个人或机构，按照民办幼儿园办园方式经营，个人或机构从中获取利润回报。由于部分村集体办幼儿园使用财政资金重建，上述现象将导致国有资产流失，不利于幼儿园规范发展。

    三、番禺区村集体办园改革思路

二孩政策全面放开后，学前教育学位亟待扩容。随着我区经济发展水平不断提高，外来人口及随迁子女将不断增加，公办性质学前教育资源还需扩充，村集体办幼儿园在未来相当长一段时间内仍担负着解决本地户籍村民及外来务工人员子女入园的重要责任。因此，村集体办幼儿园的改革兼具必要性和紧迫性。我区计划在保持村集体办园公办性质不变的前提下，对其运作核心问题进行改革，改革思路如下：

（一）明确身份，理顺管理体制

《广州市公办幼儿园认定标准（试行）》明确了村集体办幼儿园属于公办幼儿园的一种。2018年7月30日，省政府办公厅印发《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进学前教育普惠健康发展行动方案和广东省推动义务教育优质均衡发展行动方案的通知》（粤府办〔2018〕28号），其中《广东省促进学前普惠健康发展行动方案》提出两项针对性措施：一是理顺公办幼儿园管理体制和办园体制。对符合条件的公办幼儿园进行事业单位登记和办理法人登记手续，确保城镇街道办、机关办园、村集体办等公办幼儿园面向社会提供普惠性服务。二是逐步增加公办幼儿教师编制数。各地机构编制部门会同教育、财政等部门，结合事业单位改革实际，加强内部挖潜、动态调整，合理配置公办幼儿园教职工编制资源，推动机构编制资源向学前教育领域合理倾斜。对此，我局将加强与区编制、人社等部门的协调商议，研究解决办法，保障有关村集体办幼儿园尽快明确身份，解决办理“三证合一”遇到的问题。

（二）实行成本分担，完善经费保障机制

根据“谁获益，谁负担”的原则，政府对学前教育必须发挥主导作用。一是区政府应加大对村集体办幼儿园的经费支持和奖励力度。建立全面覆盖的农村公办幼儿园网络体系，区政府出台建设奖补方案，制定村集体办幼儿园经费的划拨标准、增长方式、经费管理要求等，以公共财政投入为主，承担村集体办幼儿园的运作保障。二是政府应对村集体办幼儿园的改扩建进行经费支持，改善办园条件，确保幼儿园的长足发展。经摸查，我区现有37所村集体办园需要选址重建或改扩建以改善条件，初步估算经费总计13744万元。我局建议由区统筹扶持建设资金，并积极争取上级财政支持30%的经费，余下部分经费由区及镇（街）财政按比例分担。三是制定合理的成本分担机制，家长要承担一定的教育成本。我区根据《广州市教育局 广州市发展和改革局 广州市财政局关于印发<广州市公办幼儿园改革试点方案>的通知》进行试点，公办幼儿园分为示范幼儿园和规范幼儿园进行管理，两类幼儿园将分别参照不同的收费标准进行收费，实行村集体办园政府限价收费。收支盈余必须用于幼儿园发展建设或教职工福利提升。

（三）分级负责管理，遏制市场化趋势

科学规划公办幼儿园的布局，以属地管理、镇（街）负责的原则，根据人口分布情况，将建设公办幼儿园的任务分解到各镇（街），定好阶段工作目标和任务分工，并把学前教育工作实绩列为镇街党政干部考核及选拔任用的一项内容。督促村集体履行发展民生公益事业的责任。以“一事一议”方式制定方案，促使对外出租的村幼儿园收回转制公办。在用地、消防、资金等方面给予扶持政策，促进现有集体办幼儿园改善办学条件，规范办学行为，使更多符合条件的集体办幼儿园认定为公办幼儿园。加大对村集体公益性办园的宣传，扩大促进学前教育发展的社会影响，形成正面舆论导向，遏制市场化趋势。

（四）提升人力资源，改革运营模式

一是选拔符合园长任职资格和具有相关工作经验的人员担任园长，逐步完善村办幼儿园管理体制。在各镇街中心幼儿园加挂“村集体办幼儿园管理办公室”的牌子，统筹镇街中心幼儿园编制，负责日常业务指导和统筹管理。二是加强村集体办园账目管理，有两种方案：一种是设在镇政府（街道办）财政所，负责统筹村集体办园经费拨付使用；另一种是设在镇街中心幼儿园，由村集体办幼儿园管理办公室管理。三是解决村集体办园组织机构代码登记问题，由于村集体办园无法进行事业单位登记，考虑将举办者由“村委会”改为“镇政府（街道办）”，双方就园舍产权签订协议，以镇街名义完成单位登记；或者将村集体办园作为镇街中心幼儿园分园的形式完成单位登记，该问题还需征求区编办意见。

根据调研情况，我局将积极研究制定关于推进村集体办幼儿园规范发展的政策性文件，力争将上述思路举措落到实处。

感谢您对我区村集体办幼儿园发展的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。